II OSK 661/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 702/07 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 702/07, po rozpoznaniu skargi M. K. uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy. Pierwszą wydaną w sprawie decyzją z [...] stycznia 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach nakazał Z. i J. O. dokonanie rozbiórki samowolnie rozpoczętej budowy budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej, usytuowanego przy wschodniej granicy nieruchomości położonej w [...]. Na skutek odwołań wniesionych od tej decyzji przez J. O. oraz M. i Z. K. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając ją za odpowiadającą prawu oraz podzielając pogląd organu pierwszej instancji, że słupy i ściany przy granicy działki, obniżone do wysokości 2,20 m, mogą pozostać pełniąc funkcję ogrodzenia między działkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 września 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 871/03 po rozpoznaniu skargi Z. i J. O. uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach. W motywach tego wyroku Sąd zaakceptował stanowisko organu, że stwierdzenie samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane obligowało do prowadzenia postępowania w tym trybie. Jednakże organ nie rozpatrzył argumentów strony dotyczących przebiegu granicy i wyłaniającej się kwestii toczącego się postępowania rozgraniczeniowego. Budowa ogrodzeń między działkami istotnie nie podlega nadzorowi organu administracji, jednak inaczej wygląda kwestia budowy obiektu obok granicy. Obiekt, którego przebieg nie pokrywa się z granicą, nie może być uznany za ogrodzenie działki stanowiące urządzenie budowlane ( art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane ) i tym samym podlega nadzorowi budowlanemu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że uwzględnić należało zaistniałe w toku postępowania zmiany. Powołując się na wyniki oględzin z dnia 7 września 2004 r. organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy rozebrali trzy ściany budynku, rozebrali również ścianę wschodnią budynku przy granicy działki do wysokości 2,20 m. Pozostawiony mur pełni obecnie funkcję docelową jako ogrodzenie między działkami, a tego rodzaju inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. zarzuciła, iż organ mylnie przyjął, że fragmenty samowolnie wzniesionego budynku stanowią ogrodzenie ( urządzenie budowlane ), gdyż z uwagi na jego położenie – co najmniej w części na działce skarżącej – nie mogą być uznane za ogrodzenie. Granica prawna między działkami przebiega bowiem w połowie fundamentu, a ostateczny przebieg granicy ustalony zostanie w toczącym się przed Sądem Rejonowym w Starachowicach postępowaniu o rozgraniczenie. W odpowiedzi na tę skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego kasacyjnego orzeczenia stwierdził na wstępie, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uwzględnić należało ocenę prawną wyrażoną już przez ten Sąd w prawomocnym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tak dla organu administracji, jak i dla sądu ponownie rozpoznających sprawę. Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana stanu prawnego, jeżeli powoduje ona, że wyrażony pogląd stał się nieaktualny, nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Następnie Sąd wywiódł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy musiał uwzględnić zmianę stanu faktycznego, skoro inwestorzy częściowo rozebrali budynek gospodarczy i tym samym zastosowali się w części do nakazu rozbiórki orzeczonej przez organ pierwszej instancji. Jednakże organ ten nie zbadał przebiegu granicy między działkami i nie uwzględnił, że jej przebieg jest sporny (w tym przedmiocie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe). Uznanie zatem, że pozostawiona ściana obiektu stanowi urządzenie budowlane – ogrodzenie nie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa oraz wskazań wynikających z prawomocnego wyroku wydanego w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, że budowa ogrodzenia między nieruchomościami stanowiącymi własność prywatną do wysokości 2,20 m nie wymaga pozwolenia i zgłoszenia oraz że w takim przypadku kwestia naruszenia własności w związku z usytuowaniem ogrodzenia należy do właściwości sądów powszechnych. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie mamy do czynienia z budową ogrodzenia, lecz z samowolnie wykonanym budynkiem gospodarczym i postawioną jego częścią – ścianą o wysokości 2,20 m. Odwołując się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 15 września 2006 r. Sąd stwierdził, że obiekt, którego przebieg nie pokrywa się z granicą, nie może być uznany za ogrodzenie. Organ nadzoru budowlanego winien był ustalić, czy pozostawiona ściana samowolnie wybudowanego obiektu znajduje się w granicy, czy też obok granicy uwzględniając stan prawny wynikający z orzeczenia o rozgraniczeniu. Położona bowiem część budynku na terenie działki inwestora lub działki skarżącej wyklucza możliwość uznania jej za ogrodzenie. Umarzając prowadzone postępowanie organ, którego decyzję zaskarżono, naruszył przepis art. 105 § 1 Kpa, gdyż ze wskazanych przyczyn nie można było uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2008 r. skargę kasacyjną wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Wnoszący skargę kasacyjną z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrok ten zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 153 Kpa, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania, skoro wymienione przepisy zostały prawidłowo zastosowane przez organ administracyjny. W oparciu o te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest autor, będący radcą prawnym, stwierdził, że organ ponownie rozpoznając sprawę miał świadomość toczącego się między stronami postępowania rozgraniczeniowego, w aktach znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w Starachowicach z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...] o rozgraniczeniu. Jednakże ustalenie, czy mur ogrodzeniowy przebiega zgodnie z przebiegiem granicy nie należy do zakresu sprawy administracyjnej, lecz do sądu powszechnego. Organ nadzoru budowlanego, sprawujący nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem prawa budowlanego ( art. 81 ustawy Prawo budowlane ) nie mógł więc rozstrzygać o zarzutach koncentrujących się na wykazaniu, że pozostawienie spornego ogrodzenia nastąpi z przekroczeniem granicy. Przebieg granicy jest kwestią nie mającą znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia zasadności pozostawienia wschodniej ściany budynku jako ogrodzenia. Działanie organu jest przy tym zgodne z wolą inwestorów, prowadzi do zmniejszenia kosztów i uciążliwości związanych z koniecznością wykonania obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził następnie, że w następstwie wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 września 2006 r. organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające ustalając, że toczyło się postępowania rozgraniczeniowe między stronami, przebieg granicy ustalony został przez sąd powszechny, lecz okoliczności te nie mogły przesądzić o tym, czy pozostawiony mur – ogrodzenie podlega organowi nadzoru budowlanego. Na poparcie stanowiska, iż sprawy dotyczące przekroczenia granicy przy realizacji obiektów budowlanych, w tym ogrodzeń, podlegają rozstrzyganiu przez sąd powszechny, wnoszący skargę kasacyjną przywołał dwa wyroki NSA z dnia 17 marca 1998 r. i 22 kwietnia 1999 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca M. K. wniosła o jej oddalenie zwracając uwagę, że pozostawiony mur, usytuowany częściowo na jej działce, nie jest ogrodzeniem lecz pozostałością po nie do końca rozebranym budynku gospodarczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przyczynami nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone orzeczenie nie jest uprawniony do jego badania w sposób wykraczający poza granice wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Tak rozumiane związanie podstawami skargi kasacyjnej nakłada na autora tej skargi, będącego profesjonalistą ( art. 175 § 1 – 3 P.p.s.a.), obowiązek prawidłowego ich określenia, a następnie uzasadnienia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymogom przewidzianym w art. 176 P.p.s.a. dla sformalizowanego pisma, jakim jest skarga kasacyjna. Autor tej skargi ( radca prawny ) jako podstawę kasacyjną przytacza wyłącznie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a zatem naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wskazując na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a., które miały zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Zauważyć więc przyjdzie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Dla skuteczności podnoszonych zarzutów nie jest wystarczające tylko powołanie się na wskazane przepisy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a taki zarzut został sformułowany w petitum skargi kasacyjnej pomimo niepowołania podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien był wskazać na konkretne normy materialnoprawne, które zostały naruszone przez wydanie zaskarżonego wyroku oraz umotywować, jaka powinna być prawidłowa ich wykładnia lub właściwe zastosowanie, czego wnoszący skargę kasacyjną nie uczynił. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na odniesienie się do tych bliżej nie określonych w skardze zarzutów. Z kolei w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania zasadniczo należało wskazać na przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, które naruszył Sąd pierwszej instancji, następnie uzasadnić zarzut ich naruszenia oraz wykazać, że uchybienia mogły mieć wpływ i to istotny na końcowy wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04 ). Wszak sądy administracyjne w trakcie orzekania nie czynią własnych ustaleń, dokonują zaś kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta, sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje ocenę stosowania przez organy administracji norm materialnoprawnych oraz przepisów postępowania. Mając to na względzie w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania można również zarzucić naruszenie konkretnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w tym znaczeniu, że gdyby je dostrzegł Sąd pierwszej instancji zapadłoby orzeczenie o odmiennej treści ( por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 525/06). Sformułowane jednak przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzuty naruszenia przepisów normujących postępowanie administracyjne są nieuzasadnione. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zatem z obrazą proceduralnych norm art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, co już było prostą konsekwencją niezastosowania się przez organ administracji do wiążącej oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wydanym w granicach rozpoznawanej sprawy. W myśl zaś art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tak dla organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, jak i dla sądu administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodzić się więc przyjdzie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w powołanym orzeczeniu niewyjaśnienie kwestii przebiegu granicy między działkami zainteresowanych stron miało znaczenie dla ustalenia, czy nie do końca rozebrana przez inwestorów jedna ze ścian budynku gospodarczego stanowi ogrodzenie, a zatem urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Odmienne twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie, przy niezmienionym w tym zakresie stanie prawnym, stanowią niedopuszczalną polemikę z wiążącą oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu. Słusznie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że inwestycja nie obejmowała budowy ogrodzenia między działkami, niewymagającej pozwolenia na budowę i zgłoszenia właściwemu organowi ( art. 29 ust. 1pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), lecz budowę budynku gospodarczego, realizacja którego uzależniona była od uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ). Dodać przy tym trzeba, że nie każdy obiekt usytuowany w granicy między działkami z uwagi na jego formę, charakterystykę i konstrukcję pozwala na potraktowanie go za ogrodzenie, co już zupełnie pozostawało poza sferą zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Z tych więc powodów jako całkowicie nieusprawiedliwione okazały się zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną zmierzające do wykazania, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja w sposób istotny narusza art. 105 § 1 kpa, skoro w ustalonym przez organ stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania. W konsekwencji zasadnie wytknął Sąd organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, stanowiącego procesową podstawę do wydania kontrolowanej decyzji oraz art. 107 § 3 Kpa, wobec niepełnego i częściowo błędnego umotywowania decyzji. Niezrozumiałe jest natomiast postawienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu naruszenia art. 153 Kpa, skoro ani organ, ani Sąd kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji przepisu tego nie stosowali ( dyspozycja tego przepisu obejmuje materię całkowicie niezwiązaną z podmiotem rozpoznawanej sprawy). Wyrazić jedynie należy przypuszczenie, że autor skargi kasacyjnej zamierzał postawić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut wadliwego rozumienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 15 września 2006 r., a zatem zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., jednakże zarzutu takiego nie sformułował ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy w rzeczy samej podstawa kasacji ( por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/O4 – Lex nr 146732). Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.