II OSK 635/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 581/07 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz K. T. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 581/07 oddalił skargę K. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] wydaną w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. decyzją Nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u K. T. choroby zawodowej narządu głosu. K. T. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że w zawodzie nauczyciela przepracował 24 lata i przez ten okres był narażony na nadmierny wysiłek głosowy. Jego zdaniem badanie videostroboskopowe zostało wykonane nieprawidłowo i bezpodstawnie nie uznano za chorobę zawodową rozpoznanego u niego polipa fałdów głosowych. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy wskazał na § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) – zwanego dalej także rozporządzeniem, i stwierdził, że do rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: - rozpoznana choroba musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, - przyczyną rozpoznanej choroby muszą być czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy. Spełnienie tylko jednego z tych warunków wyklucza zawodowy charakter schorzenia i nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Właściwym do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej rozpoznania zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych. Organ podkreślił, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Oddział w C. - nie rozpoznał u strony choroby zawodowej narządu głosu, a rozpoznany przewlekły nieżyt krtani i dysfonia hyperfunkcjonalna nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych i nie są spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym. Choroby zawodowej nie rozpoznano również w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia, tj. w Instytucie Medycyny Pracy w Ł.. Według tej jednostki przyczyną rozpoznanego schorzenie są częste infekcje bakteryjne i wirusowe. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na zgodne orzeczenia lekarskie, zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne, a decyzja organu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej jest prawidłowa pod względem merytoryczny. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie K. T., zarzucił decyzji organu odwoławczego, że opiera się tylko na orzeczeniach jednostek medycznych, mimo, że z innych dowodów, tj.: lekarzy prowadzących, karty informacyjnej ze szpitala, a także wielokrotnych badań foniatry konsultanta wojewódzkiego wynika, że choroba zawodowa istnieje. Zaświadczenia lekarzy prowadzących stwierdzają u niego istnienie wtórnych zmian przerostowych i niedowładu mięśni prowadzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Inspektor Sanitarny wadliwie nie uznał rozpoznanego polipa fałd głosowych za chorobę zawodową. Tymczasem zgodnie z dostępnymi w Internecie informacjami "niedowłady fałdów głosowych, to grupa zaburzeń charakteryzująca się niepełnym zwarciem fałdów głosowych podczas fonacji. Typowymi objawami są: trwała chrypka nasilająca się po wysiłku głosowym oraz okresowy bezgłos (afonia). Poza nadmiernym obciążeniem narządu głosu, przyczyną niedowładów mogą być zmiany porażenne lub zapalne. Zmiany przerostowe, których cechą charakterystyczną jest pogrubienie fałdów głosowych i w związku z tym wzrost ich masy lub tzw. ograniczone zmiany przerostowe - np. polipy krtani. Główne dolegliwości to chrypka i obniżenie głosu. Zmiany przerostowe bardzo często powstają wtedy, gdy w czasie zapalenia krtani o podłożu infekcyjnym podejmowany jest nadmierny wysiłek głosowy". Treść tego materiału dowodzi, że polip fałd głosowych jest także jedną z wtórnych zmian przerostowych i nie musi być wymieniony w wykazie chorób zawodowych. Bezzasadne jest więc stwierdzenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, że w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia, tj. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w C. - choroby zawodowej narządu głosu skarżącego nie rozpoznano. Skarżący uważa, że schorzenia jego krtani (także polip) powstały w związku z wykonywaną przez niego pracą w charakterze nauczyciela. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi narażeniem zawodowym (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Zatem muszą wystąpić kumulatywnie dwie przesłanki: schorzenie jest umieszczone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia i schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Przy czym, powołany przepis nie uzależnia stwierdzenia choroby zawodowej od wystąpienia żadnych innych, dodatkowych przesłanek. Spełnienie tylko jednego z tych warunków wyklucza zawodowy charakter schorzenia, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż schorzenie, na jakie cierpi skarżący mogło powstać w wyniku wykonywanej przez niego pracy nauczyciela, przez okres ponad 20 lat. Jednakże, co wynika z orzeczeń uprawnionych do wydawania tego typu dokumentów instytutów badawczych, występująca u skarżącego choroba nie została ujęta w wykazie chorób zawodowych. U skarżącego żadna z jednostek orzeczniczych w swoim orzeczeniu nie rozpoznała choroby zawodowej narządu głosu. Przewlekły nieżyt krtani i dysfonia hyperfunkcjonalna nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych i nie są spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, a częstymi infekcjami bakteryjnymi i wirusowymi. Ponadto wymienione w załączniku choroby zawodowe stanowią katalog zamknięty, a więc nie może on być poszerzany (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt l UK 218/04, OSNP 2005/21/341). Jednostki orzecznicze szczegółowo zbadały sprawę biorąc pod uwagę dokumentację medyczną związaną ze schorzeniami skarżącego i odniosły się do wszystkich znanych dokumentów, co oznacza, że uczyniono zadość wymaganiom postępowania administracyjnego. Sąd w podstawie prawnej wyroku wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. K. T., reprezentowany przez adwokata T. P., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 144 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, że postępowanie administracyjne zawierało wady mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi, dotyczy to: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i nie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy polip fałdów głosowych jest wtórną zmianą przerostową uzasadniającą orzeczenie choroby zawodowej, a także czy zmiany stwierdzone u skarżącego mają charakter niedowładu mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, b) art. 80 k.p.a. przez przyznanie wartości dowodowej i oparcie swojego orzeczenia na wadliwych opiniach biegłych lekarzy, które to dowody prawidłowo ocenione nie dawały podstaw do formułowania na nich jakichkolwiek opinii bowiem: - nie odnosiły się w żaden sposób do dokumentacji medycznej dotyczącej stanu narządu głosu skarżącego w okresie przed badaniem go przez biegłych, w szczególności do badań stroboskopowych wykonanych w czasie kiedy skarżący jeszcze pracował, - nie wyjaśniały czy polip fałdów głosowych występuje u skarżącego i czy ma charakter wtórnej zmiany przerostowej, a także czy w ogóle możliwe jest jego całkowite wyleczenie i ewentualny nawrót tej choroby w sytuacji, gdy istnienie tego schorzenia zostało stwierdzone wcześniej przez lekarzy, którzy później wydawali opinię o braku wystąpienia u badanego wtórnej zmiany przerostowej. 2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez niewłaściwe zastosowanie tej normy oraz stwierdzenie na jej podstawie braku choroby zawodowej u skarżącego, gdy właściwie ustalony stan faktyczny nakazywał stwierdzenie u niego takiej choroby. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że właściwa ocena dowodów w postaci opinii lekarskich z uwzględnieniem całości materiału dowodowego potwierdza, iż występuje u niego schorzenie uzasadniające stwierdzenie choroby zawodowej narządu głosu. Zarzucił, że Sąd pierwszej instancji powtarzając argumentację organów, praktycznie nie odniósł się do zastrzeżeń i zarzutów formułowanych w trakcie postępowania. Zwłaszcza w zakresie wadliwości ekspertyz lekarskich i pominięcia faktu wystąpienia u skarżącego polipa głosowego i niedowładu mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Nie kwestionował on, że organy były związane treścią orzeczeń lekarskich, ale mimo to miały obowiązek dokonać oceny treści tych ekspertyz pod względem fachowości i celowości z zachowaniem reguł obowiązujących w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r. I SA/Wa 1221/04, Lex nr 194428). W rozpatrywanej sprawie organy także pozbawiły skarżącego prawa do zwalczania stanowiska zawartego w opiniach lekarskich. Organy nie rozpatrzyły wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a także tok ich rozumowania nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniach decyzji. Zdaniem skarżącego organy pominęły okoliczność, że stwierdzony u niego polip fałdów głosowych, jest wtórną zmianą przerostową, a więc schorzeniem wymienionym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Taka teza została zaczerpnięta z informacji Instytutu Medycyny Pracy, a także innych opracowań fachowych. Ponadto organy ograniczyły czas oceny wpływu warunków pracy zawodowej na stan zdrowia z 24 do 5 lat i ignorowały znaczną część dokumentacji medycznej, chociaż miały obowiązek odnieść się do całości dokumentacji. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania administracyjnego podnosił konieczność oceny badania wykonanego przez prof. G. N., foniatrę i konsultanta wojewódzkiego, która diagnozowała skarżącego jeszcze w trakcie jego pracy zawodowej i warunkach w jakich wykonanie badania foniatrycznego może przynieść zamierzony efekt. W dalszej kolejności zarzucił, że opinie lekarskie nie zawierają odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest powtórne pojawienie się u niego polipa fałdów głosowych i czy możliwa jest całkowita eliminacja polipa. Podobnie lekarze twierdząc, że wszelkie zmiany w narządzie głosu u skarżącego są wynikiem częstych infekcji bakteryjnych i wirusowych nie zajęli się zagadnieniem, czy częste infekcje nie były związane z wzmożonym wysiłkiem głosowym, a następnie nie stały się przyczyną powstania między innymi wtórnych zmian przerostowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że praca ponad 20 lat w warunkach wzmożonego wysiłku głosowego, daje podstawy do formułowania domniemania, iż zdiagnozowane schorzenie narządu głosu zaliczane jest do chorób zawodowych. Konkludując skarżący kasacyjnie wyraził opinię, że opinie lekarskie wydane na potrzeby postępowania, były lakoniczne, niespójne i rzeczowo nieuzasadnione. Nie odnosiły się do zarzutów i wniosków skarżącego. Natomiast organ inspekcji sanitarnej nie zastosował się do § 8 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia, który upoważnia do żądania od lekarza uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienia do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację oraz podjęcia innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Takich czynności nie podjęto, czym naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. Zaskarżony wyrok narusza prawo, ponieważ nie uwzględnia poważnych uchybień w postępowaniu organów inspekcji sanitarnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędne ustalenia faktyczne organów skutkowało wadliwym zastosowaniem § 2 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej za zasadny należało uznać, przedstawiony, jako wiodący, zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji przyjął za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organy inspekcji sanitarnej pomimo tego, że organy te nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły czy polip fałdów głosowych, rozpoznany u skarżącego w trakcie wykonywania pracy zawodowej, jest wtórną zmianą przerostową, stanowiącą chorobę zawodową narządu głosu, a także czy zmiany stwierdzone u skarżącego mają charakter niedowładu mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Wskazać należy, że orzekając o chorobie zawodowej organ inspekcji sanitarnej nie może zapominać, iż orzeczenie lekarza uprawnionego do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. Bez tego orzeczenia bądź sprzecznie z nim organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Jednakże nie zwalnia to organu od oceny orzeczenia stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. W przypadku, kiedy orzeczenie nie wyjaśnia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ zobowiązany jest wezwać lekarza do uzupełnienia orzeczenia w kierunku przez siebie wskazanym lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację bądź podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie organ natomiast przyjął, jako wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, orzeczenia lekarskie, które w ogóle nie odnosiły się w sposób szczegółowy do złożonej przez skarżącego dokumentacji lekarskiej. W konsekwencji orzeczenia lekarskie w szczególności nie udzieliły odpowiedzi na stawiane przez skarżącego pytanie, czy rozpoznany u niego, w okresie kiedy był czynny zawodowo, polip fałdów głosowych jest wtórną zmianą przerostową, uzasadniającą rozpoznanie choroby zawodowej. Jednocześnie nie zajęto jednoznacznego stanowiska, czy zmiany stwierdzone u skarżącego mają charakter niedowładu mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną i trwałą dysfonią. Należy mieć na względzie, iż w szczególności istotne dla rozstrzygnięcia jest czy rozpoznany u skarżącego w okresie aktywności zawodowej polip fałdów głosowych jest wtórną zmianą przerostową fałdów głosowych, które to schorzenie ujęte jest w wykazie chorób zawodowych. Orzeczenie lekarskie w tym zakresie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Przedstawione w postępowaniu administracyjnym orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych I i II stopnia pominęły tą kwestię mimo tego, że skarżący wskazywał na niniejsze schorzenie, jako na wtórną zmianę przerostową fałdów głosowych. Na podstawie orzeczeń, na których oparły się organy administracji, nie można nawet stwierdzić, czy u skarżącego nadal występuje polip, czy jest to może schorzenie, które uległo wyleczeniu. Co za tym idzie brak jest podstaw pozwalających uznać niniejszą kwestię medyczną za wyjaśnioną. Jednocześnie w świetle danych medycznych przytoczonych przez skarżącego, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze do Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że wyjaśnienie tej kwestii medycznej pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Fakt, że skarżący opiera swoje stanowisko na danych zaczerpniętych z Internetu nie może usprawiedliwiać pominięcia tego elementu stanu faktycznego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia choroby zawodowej. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie zebrał i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji natomiast nie dostrzegając tego uchybienia przepisom postępowania, błędnie uznał, że organ uczynił zadość wymaganiom postępowania administracyjnego, czym naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że w wyniku naruszenia przepisów postępowania nie dokonano wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego oraz nie poddano ocenie całego materiału dowodowego przedwczesnym jest stawianie zarzutu niewłaściwego zastosowania § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.