II SA/Kr 172/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2008r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; skargę oddala. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z póz. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z póz. zm.), po rozpatrzeniu sprawy prac remontowo-budowlanych przeprowadzony w budynku mieszkalnym w W. przy ul. [...], odmówił wydania decyzji nakazującej L. G., zamieszkałej w tym budynku, rozbiórki zamurowanego otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami, drzwi wejściowych od strony południowo-wschodniej, oraz zlikwidowania podestu metalowego oraz pięciu stopni schodów o konstrukcji metalowo-drewnianej. W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził i ustalił, co następuje: W czasie oględzin w dniu [...] czerwca 1999 r. przeprowadzonych przez Inspektorat stwierdzono, że L. G., jako współwłaścicielka budynku wykonała [...] czerwca 1999 r. prace remontowo-budowlane polegające na : - zamurowaniu otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami, - zdemontowaniu okna w pomieszczeniu, rozebraniu części muru i wstawieniu drzwi wejściowych, - zamontowaniu podestu przy drzwiach wejściowych z pięcioma schodami o konstrukcji metalowo-drewnianej. Zdaniem organu l instancji, zamurowanie otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami ścianką z cegły grubości 12 cm., w świetle ustawy prawo budowlane nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia do organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż jest to ścianka działowa. Wykonanie podestu oraz pięciu stopni schodów o konstrukcji metalowo-drewnianej, zgodnie z art. 3 pkt. 6 prawa budowlanego nie stanowi rozbudowy ani powiększenia istniejącego obiektu budowlanego. Schody są dostawione do drzwi wejściowych od strony południowo-wschodniej i stanowią urządzenie umożliwiające użytkowanie części budynku. -2- Zgłoszenia do organów administracji architektoniczno-budowlanej wymagały tylko roboty polegające na wstawieniu drzwi wejściowych w miejscu istniejącego otworu okiennego, bez naruszenia nadproża, czyli nie naruszając konstrukcji budynku, co należy uznać jako nieistotne odstępstwa. Organ l instancji uznał, że powyższe roboty należy uznać za nieistotne odstępstwa od obowiązujących przepisów, nie uprawniających do wydania decyzji rozbiórkowej lub doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor ustalił nadto, że Sąd Rejonowy dla K., wyrokiem z dnia [...] grudnia 2001 r. nakazał L. G. przywrócić W. G. posiadanie jednego pokoju poprzez usunięcie zamurowania drzwi przejściowych, łączących ten pokój z kuchnią, a egzekucja wyroku Sądu nie stanowi właściwości nadzoru budowlanego. Od decyzji powyższej odwołał się W. G. W odwołaniu zarzucił, że wykonane przez L. G. roboty budowlane zmieniły wygląd i estetykę budynku oraz jego funkcję, poza tym zniszczone zostało okno o wartości ponad 500,-zł. Wykonane roboty budowlane podlegają ustawie prawo budowlane i do ich wykonania konieczne było uzyskanie pozwolenia, bądź zgłoszenie do odpowiedniego organu, za wyjątkiem zamurowania ścianką drzwi wewnętrznych, która to sprawa stała się zresztą bezprzedmiotowa z uwagi na wyżej cytowane orzeczenie sądu. Odwołujący się zarzucił organowi l instancji błędną interpretację przepisów prawa budowlanego, twierdząc, że zaistniały istotne odstępstwa od przepisów ustawy, oraz, że naruszenie tych przepisów jest oczywiste. Zdaniem odwołującego się organ l instancji toleruje i popiera samowolę budowlaną. Po rozpoznaniu odwołania W. G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 , w związku z art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane w ten sposób, iż odmówił wydania decyzji nakazującej nałożenia na L. G. obowiązku wykonania rozbiórki drzwi wejściowych od strony południowo-wschodniej, oraz rozbiórki podestu metalowego oraz pięciu schodów o konstrukcji metalowo-drewnianej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2444/02 uchylił powyższą decyzję Wojewódzkiego -3- Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wskazując na brak właściwej i jednoznacznej kwalifikacji wykonanych przez L. G. prac, oraz brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 1 pkt. 2 kpa, uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 105 kpa, w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez L. G. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał ustalenia rodzaju i zakresu wykonanych robót w sposób identyczny z ustaleniami organu pierwszej instancji, wskazując jednocześnie, iż przedmiotem postępowania w sprawie jest legalność wykonanych robót. Organ ustalił, że wykonane roboty należy zakwalifikować jako przebudowę budynku, powołując się na treść przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane. Nadto wskazał organ, że wykonanie podestu oraz pięciu schodów na zewnątrz budynku nie stanowi rozbudowy budynku mieszkalnego i uzasadniając takie stanowisko powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponieważ wykonane roboty wykonane zostały w sposób zgodny z w/w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i brak przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zasadne jest umorzenie postępowania, dlatego też organ drugiej instancji w ramach przysługujących mu kompetencji zreformował w tym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną. Odnośnie natomiast zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego zmiany wyglądu i estetyki budynku organ wskazał, że przepis art. 29 ust. 2 pkt. 1 pr. bud. Nie ma w sprawie zastosowania ponieważ wykonane przez órychmowa w tym przepisie L. G. roboty budowlane związane są z przebudową budynku, która w swej definicji dopuszcza zmiany w wyglądzie obiektu budowlanego w odniesieniu do otaczającej zabudowy, a nadto przepis ten został uchylony ustawą z dnia 27. 03. 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. , nr 80, poz. 718). -4- Powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucił, że organ odwoławczy nie dostosował się do prawomocnego wyroku sądu. Zdaniem skarżącego, w stosunku do wykonanych robót, które wymagały co najmniej zgłoszenia, powinna być orzeczona rozbiórka. Roboty te naruszają substancję budynku i powinno być na nie wydane pozwolenie, nadto podlegają one ustawie Prawo budowlane. Skarżący zarzucił również, że postępowanie w sprawie trwało zbyt długo. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270) w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać za nieuzasadnioną. W świetle treści przepisów art. 145-151 ustawy ppsa, kształtujących etap orzekania przez sąd administracyjny wskazać należy, że sąd oddala skargę, gdy w toku dokonanej kontroli zaskarżonego aktu lub czynności nie stwierdzi w tym akcie lub czynności naruszenia prawa materialnego i procesowego, lub też przeprowadzona kontrola wykaże takie naruszenia prawa, które nie dają sądowi możliwości uwzględnienia skargi na podstawie powyższych przepisów. Najogólniej wskazać w tym miejscu należy, że nie każde naruszenie prawa przez organy administracji daje podstawę do uwzględnienia skargi. Sprawa robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym przez L. G. była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, zatem w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut skargi, iż organ nie zastosował się -5- do zaleceń zawartych w wyroku tut. sądu z dnia 29 maja 2006 r. W świetle dowodów zgromadzonych przez organy w toku postępowania, oraz ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji jak i treści rozstrzygnięcia, zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Organ obowiązany był do dokonania kwalifikacji wykonanych przez uczestniczkę robót, oraz do rozważenia skutków wynikających z ich wykonania, w świetle obowiązujących regulacji, wynikających z prawa budowlanego. Kwalifikacji tej i oceny dokonał. Zdaniem sądu wyciągnął z tej oceny prawidłowe wnioski w postaci stwierdzenia istnienia podstaw do umorzenia postępowania. Nie naruszył zatem organ przepisu art. 153 ppsa, który stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd, oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia". Prawidłowo organ ustalił, że wykonane przez uczestniczkę roboty budowlane są przebudową w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 7a pr. bud., która to przebudowa doprowadziła w części do zmian funkcjonalnych budynku mieszkalnego. Zmiana ta jest zmianą paramentów użytkowych budynku, ponieważ powoduje powstanie dodatkowego wejścia do budynku, a jednocześnie nie powoduje ona zmiany charakterystycznych parametrów, o których mowa w tym przepisie. W szczególności zdaniem sądu przyjąć należy, że wykonanie zewnętrznych stopni prowadzących do wykonanych w miejsce okna drzwi wejściowych, wraz z podestem nie powoduje, wbrew twierdzeniom skargi zwiększenia kubatury budynku. Jak wynika z przepisu § 3 pkt. 24 cyt. wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., oraz z dowodu w postaci zdjęcia fotograficznego wykonanych schodów (k. 32 akt adm.), podestu tego nie można uznać za którykolwiek z elementów podlegających wliczeniu do kubatury budynku. Przepis ten zawiera zamknięty katalog ściśle określonych elementów zewnętrznych, podlegających wliczeniu do kubatury budynku i nie można go interpretować rozszerzające. Podest wykonany przez uczestniczkę stanowi element wykonanych schodów - łącznik między stopniami i drzwiami. Nie spełnia warunków, by można było uznać go za element powiększający kubaturę budynku. Nie jest bowiem ani elementem zewnętrznym przekrytym (loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy), ani nie jest balkonem czy tarasem. Zatem ustalenia organu w kwestii niezmienionej kubatury budynku uznać należy za prawidłowe. Organ nie wskazał co prawda w uzasadnieniu decyzji oznaczenia konkretnego przepisu w/w rozporządzenia, jednak uchybienie to jest uchybieniem nie -6- mającym żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro powołano właściwy akt prawny i zacytowano (w części) właściwy przepis. W kwestii zarzutów skargi dotyczących nieuwzględnienia żądania rozbiórki wykonanych robót, zważyć należy : Postępowanie przewidziane w art. 50 i art. 51 pr. bud. zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i jest wynikiem wykonywania przez inwestora robót budowlanych nie będących budową bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (art. 50 ust. 1 pkt. 1 i 3), bądź wykonywania ich w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt. 2 i 4 pr. bud. Przepis art. 51 ust. 7 pr. bud. dotyczy - między innymi- robót budowlanych nie będących budowami tj. innych niż określone w art. 48 albo 49b pr. bud., które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zobowiązuje on właściwy organ do odpowiedniego stosowania rozstrzygnięć określonych w ust. 1 pkt. 1 i 2, oraz ust. 3, bowiem dotyczy robót już wykonanych. W stosunku do takich robót zbędne jest wydawanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud., czy też nakazywanie zaniechania dalszych robót lub udzielanie pozwolenia na ich wznowienie. Organ nadzoru budowlanego powinien od razu wydać jedną z decyzji, o których mowa w tym przepisie. Jeżeli jednak organ ten uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie winien umorzyć postępowanie. ( por. wyrok WSA w Warszawie z 12. 04. 2005 r., VII SA/Wa 493/04, lex nr 169372). W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją słusznie organ uznał, że rodzaj i charakter wykonanych przez uczestniczkę robót nie stanowi podstawy do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych w przepisie art. 51 pr. bud. Ustawowa regulacja zawarta w ust. 7, nakazująca stosowanie normy art. 51 pr. bud. w sposób odpowiedni, pozwalała zdaniem sądu na uznanie, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, że wykonane prace nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 pr. bud. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja wykonanych przez uczestniczkę robót, których zakresu ani sposobu wykonania skarżący nie kwestionuje, a które zasadnie uznano jako nie naruszające przepisów budowlanych. Także ta okoliczność nie stanowi zarzutu skargi, ani nie -7- była kwestionowana przez skarżącego w toku postępowania. Kwestionowanie natomiast zapadłego rozstrzygnięcia poprzez żądanie orzeczenia rozbiórki wykonanych robót nie może odnieść pożądanego przez skarżącego skutku. Jak bowiem wynika z analizy przepisu art. 51 pr. bud., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.09.2005 r., OSK 782/04 (lex nr 194993) : "Wynikający z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem". Tym bardziej więc brak jakichkolwiek przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki w sytuacji, kiedy wykonane roboty budowlane nie naruszają żadnych przepisów prawa budowlanego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji poza zakresem zarzutów skargi, w ramach obowiązków wynikających z przepisu art. 134 ppsa, sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkować winny jej uchyleniem. Wskazać jednak należy, że zaliczenie przez organ odwoławczy robót polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego wewnątrz budynku do robót polegających na przebudowie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 7a pr. bud. nie jest prawidłowe, bowiem roboty te nie należą w ogóle do kategorii robót objętych regulacją ustawy Prawo budowlane. Jednakże w niniejszej sprawie ta błędna kwalifikacja winna być uznana jako naruszenie prawa materialnego (art. 3 ust. 1 pkt. 7a pr. bud.), które nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro sprawa taka podlegałaby umorzeniu jako bezprzedmiotowa. Także stwierdzenie organu, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt. 1 ustawy pr. bud. został uchylony jest nieprawidłowe, bowiem zmianie uległa jego treść z datą wskazaną przez organ. Stwierdzenie o uchyleniu przepisu należy w tym przypadku odczytać jako dotyczące uchylenia go w poprzednio obowiązującym brzmieniu. Nieścisłość ta jednak nie ma żadnego znaczenia, skoro nie stanowi żadnego z kategorii naruszeń, o których mowa w art. 145 ppsa, a nadto roboty wykonane przez uczestniczkę zostały zakwalifikowane prawidłowo jako przebudowa a nie remont. W świetle powyższego, wobec braku podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, a także wobec nie stwierdzenia naruszeń prawa skutkujących koniecznością uwzględnienia ich przez sąd z urzędu, należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.