IV SA/Wa 2053/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. L. i M. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżących E. L. i M. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2053/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...)08.2007 r. Minister Finansów na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...)08.2007 r., w której odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lipca 2000 r., stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału 1/2 części w prawie własności nieruchomości położonej w G. przy ul. (...) (...), objętej kw (...), należącej do M. W. Stan sprawy przedstawia się następująco. Minister Finansów wydał w dniu (...) lipca 2000 r. decyzję, którą stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału 1/2 cz. w prawie własności nieruchomości położonej w G. przy ul. (...) (...), objętej KW (...), należącej uprzednio do M. W. Początkowo zarówno przed Ministrem Finansów, jak i Sądami Administracyjnymi obu instancji toczyło się postępowanie wznowieniowe. W 2001 r. M. A. M. oraz E. B. L., spadkobierczynie po zmarłej z dniu 1 marca 1998 r. M. W., wystąpiły o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa postępowania zakończonego wzmiankowaną decyzją, wnosząc jednocześnie ojej uchylenie. Ich zdaniem, decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Ponadto wniesiono o umorzenie postępowania w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału 1/2 cz. w prawie własności nieruchomości położonej w G. przy ul. (...) (...) jako niedopuszczalnego z uwagi na zapis art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.). Decyzją z dnia (...) maja 2001 r. Minister Finansów stwierdził, iż decyzja Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż zachodziła przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Jednakże z uwagi na fakt, iż przedstawione przez stronę argumenty nie wniosły nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie, organ w myśl art. 146 § 2 Kpa nie uchylił swojej decyzji z dnia (...) lipca 2000 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja wyłącznie odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Następnie rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Jednakże decyzja utrzymująca z dnia (...) czerwca 2001 r. po zaskarżeniu jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z dnia 25 marca 2003 r. (sygn. IV SA 2496/01) została uchylona. Minister Finansów raz jeszcze rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia (...) maja 2001 r. i kolejną decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) maja 2001 r. Decyzja z dnia (...) lipca 2005 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1879/05, sąd oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. M. A. M. oraz E. B. L. wniosły od przedmiotowego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi kasacyjnej Naczelny Sad Administracyjny, uznając zarzuty skargi za chybione, oddalił ją (sygn. akt. OSK 947/06). Wówczas w dniu 13 lipca 2007 r. wpłynął do Ministerstwa-Finansów wniosek pełnomocników M. A. M. oraz E. B. L. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2000 r. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swej decyzji z dnia (...) lipca 2000 r. Zarówno w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, jak i w decyzji utrzymującej je w mocy uznał wniosek M. A. M. oraz E. B. L. z dnia 9 lipca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) lipca 2000 r. za niedopuszczalny, z uwagi na instytucję powagi rzeczy osądzonej. Stanowisko swe uzasadnił faktem, iż wszystkie decyzje wydane w przedmiotowym postępowaniu były przedmiotem kontroli w trybie administracyjnym oraz sądowo - administracyjnym. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny uznał ich legalność. Stwierdził także, iż w myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem Minister Finansów mając na względzie zasady wyrażone w artykułach 6, 7, 8, 12 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzucił pełnomocnik Skarżących, nie mógł podjąć innej decyzji niż odmawiającej rozpoznania wniosku z dnia 9 lipca 2007 r. Organ nie podzielił poglądu, iż zostały naruszone zasady wyrażone we wskazanych przepisach Kpa, bowiem decyzja z dnia (...) sierpnia 2007 r. zawiera wszystkie składniki decyzji administracyjnej przewidziane w art. 107 Kpa. W jego przekonaniu uzasadnienie faktyczne jak i prawne, na które składa się przytoczenie przepisów prawa wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia zostało sformułowane w sposób czytelny, zrozumiały oraz oparto je na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie naruszono przy tym zasady szybkości postępowania. W ocenie Ministra przywołane przez pełnomocnika Skarżących orzecznictwo nie przystaje do stanu prawnego i faktycznego w niniejszej sprawie. Odnosi się ono bowiem do spraw, które toczą się przed organem administracji i nie były poddane kontroli przez sądy administracyjne. W niniejszej sprawie natomiast wszystkie decyzje wydane w przedmiotowym postępowaniu były skontrolowane w trybie sądowo - administracyjnym i jako zgodne z prawem pozostają w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada z urzędu zaistnienie którejkolwiek z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie sąd administracyjny ich nie znalazł, a jak wiadomo akt administracyjny, który był poddany kontroli sądowej i został uznany przez sąd administracyjny za zgodny z prawem, jest prawomocny, co uniemożliwia organom administracji publicznej jego kontrolę w tym również w trybie nieważnościowym (art. 156 Kpa). Mając to na względzie Minister Finansów stwierdził, iż zastosowanie w niniejszym rozstrzygnięciu art. 157 § 3 KPA jest w pełni uzasadnione. Na gruncie orzecznictwa i doktryny nie ma przeszkód, aby za jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 KPA uznać istnienie decyzji ostatecznej, w sprawie której sąd administracyjny oddalił skargę, czyli uznał ją za zgodną z prawem. We wniesionej skardze pełnomocnik M. A. M. oraz E. B. L. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 12, 77 § 1 pkt 2) oraz 157 § 3 Kpa -poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy istniały ewidentne podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty, a więc merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając to na względzie wniósł o stwierdzenie nieważności (ewentualnie uchylenie) zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzję podobnie jak i poprzedzającą ją wydano w oparciu o art. 157 § 3 Kpa, "z uwagi na instytucję powagi rzeczy osądzonej". Przy czym Minister tej powagi rzeczy osądzonej upatruje w fakcje że wnioskodawczynie złożyły, już niegdyś_wniosek o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2000 r. W ocenie pełnomocnika skarżących takie stanowisko jest nieuprawnione wobec treści wniosku z dnia 9 lipca 2007 r., z której jednoznacznie wynika, iż skarżące nie podejmują kolejnej próby wznowienia postępowania, lecz zmierzają do stwierdzenia nieważności decyzji sprzecznej z prawem (ze względu na skierowanie, jej do osoby nieżyjącej). Zarzut powagi rzeczy osądzonej nie jest więc trafny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i w przedmiocie wznowienia postępowania są dwiema zupełnie odrębnymi procedurami, uregulowanymi w różnych rozdziałach kodeksu (odpowiednio - rozdz. 12 i 13 Kpa). Stwierdzenie nieważności i wznowienie postępowania są dwoma różnymi nadzwyczajnymi środkami kontroli decyzji administracyjnych, opartymi na zupełnie różnych przesłankach (określonych odpowiednio w art. 145 i 156 Kpa). Wniosek z 9 marca 2001 r. o wznowienie postępowania i wniosek z 9 lipca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oparte były w ocenie pełnomocnika skarżących na zupełnie innych podstawach faktycznych i prawnych. Jednocześnie pełnomocnik skarżących podniósł, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, żaden organ ani sąd administracyjny nigdy jeszcze nie orzekał w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia (...).08.2007 r. naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Minister Finansów niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 157 § 3 Kpa, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji własnej z dnia (...).07.2000 r. Sam fakt uprzedniej kontroli tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, prowadzonym z uwagi na wyczerpanie przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie przesądza jeszcze o niedopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności takiej decyzji, popartego zarzutem skierowania jej do osoby nieżyjącej. Stanowisko takie jest zasadne nawet wówczas, jeśli postępowanie wznowieniowe zakończyło się wyrokami Sądu Administracyjnego obu instancji, podzielającymi stanowisko organu orzekającego w sprawie. Żądanie pełnomocnika skarżących zmierza wyraźnie do uruchomienia drugiego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2000 r., a pełnomocnik skarżących postrzegał rażące naruszenie prawa w wydaniu decyzji wobec osoby zmarłej. Przyjęcie tak szerokiego, jak to uczynił Minister Finansów rozumienia instytucji powagi rzeczy osądzonej nie jest w ocenie Sądu możliwe do zaakceptowania. Uwzględnić należy bowiem pewien margines błędu obejmujący sytuacje, w których rażąca wada jaką dotknięta jest decyzja ostateczna nie została wytknięta po wznowieniu postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Nie była więc przedmiotem oceny organu, który to postępowanie wznowił, a następnie kontrolujący to rozstrzygnięcie Sąd Administracyjny również tej istotnej wady decyzji nie dostrzegł. W tej sytuacji uniemożliwienie podnoszenia takiego zarzutu we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu zwykłym, zamknęłoby w efekcie drogę do wzruszenia rażąco wadliwej decyzji. Przenosząc niniejsze rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż w sprawie prowadzonej po wznowieniu postępowania odnośnie decyzji Ministra Finansów z dnia (...).07.2000 r. zarzut taki - skierowania decyzji do osoby nieżyjącej - w ogóle nie był tej decyzji stawiany. Nie odnosił się zatem do tej kwestii zarówno Minister tak w zaskarżonej decyzji zapadłej w postępowaniu wznowieniowym z dnia (...)07.2005 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...)05.2000 r. Kwestia ta nie była także podnoszona zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.02.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1879/05 oddalającym skargę, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.05.2007 r., sygn. akt I OSK 947/06, oddalającym wniesioną skargę kasacyjną. Możliwość żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która przeszła kontrolę instancyjną zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym - z uwagi na dotknięcie wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - zawsze powinna być otwarta wówczas, gdy zarzucana okoliczność, jak w niniejszej sprawie skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej – M. W. nie była zarzucana w uprzednio prowadzonym, innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, przez co nie stała się przedmiotem rozważań zarówno organu administracji, jak i Sądu. W tego rodzaju sytuacji droga ta zatem winna pozostawać otwarta, nawet gdyby podniesiony zarzut nie okazał się trafny. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na istnienie powagi rzeczy osądzonej mogłoby natomiast być jedynie podniesienie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji argumentów uprzednio sformułowanych we wniosku o wznowienie postępowania, do których w swym ostatecznym rozstrzygnięciu odniósł się już organ administracji, a następnie Sąd Administracyjny, o ile uruchomiona została ta droga kontroli. W stanie zaistniałym w niniejszym postępowaniu pozbawienie strony możliwości poznania przesłanek, dla których jej zarzut mógłby być uznany za chybiony, a więc uzyskania w tym zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego, popartego stosownymi wywodami odnoszącymi się do podniesionego zarzutu narusza obowiązujące przepisy postępowania poprzez błędną, rozszerzającą interpretację art. 170 P.p.s.a., a przez to niewłaściwe zastosowanie art. 157 § 3 Kpa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Minister raz jeszcze rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia (...).07.2000 r. przy ocenie zarzutu skierowania decyzji do osoby nieżyjącej winien zastosować art. 158 § 1 Kpa, posiłkując się w tym zakresie orzecznictwem Sądów Administracyjnych odnośnie interpretacji przepisów zarówno ustawy z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. z dnia 17.04.1968 r., nr 12, poz. 65), jak i Układu z 1960 r. zawartego między rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych.