II OSK 642/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1924/07 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od J. i R. S. na rzecz Edmunda Grzywacza kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego 1. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1924/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez E. G. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak OR/ORZ/MNP/711/3124/05 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. WRR/DT.7144-52/05 stwierdził nieważność decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. udzielającej J. S. i R. S. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Brodnicy. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. rażąco naruszyła prawo (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało, że na granicy działki oznaczonej numerem [...], nadbudowany budynek będzie posiadać na drugiej kondygnacji cztery otwory okienne. Mimo wypełnienia otworów w ścianie w granicy luksferami lub materiałami o podobnych właściwościach, ich zaprojektowanie świadczy o przewidzianej dla nich funkcji okiennej, tj. oświetlenia wnętrza budynku. Tym samym ograniczono możliwość kształtowania zabudowy sąsiedniej nieruchomości, co narusza przepisy § 12 ust.3 pkt 2 i ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz.690 ze zm. dalej "rozporządzenie"). Wody opadowe z dachu o kącie nachylenia 60o w stronę tej działki zbierane będą do rynny, która pełnym obrysem znajduje się w granicy sąsiedniej działki, będącej własnością E. G., co narusza § 12 ust.5 rozporządzenia. Ponadto na trzeciej kondygnacji nadbudowanego budynku, na granicy działek oznaczonych numerami [...] i [...] został zaprojektowany taras. b) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. i R. S. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Z wyrysu rzutu drugiego piętra nie wynikało, iż w ścianie od strony działki nr [...] przewidziane były otwory okienne lub drzwiowe. Lokalizacja tarasu nie naruszyła § 12 rozporządzenia, gdyż w sprawie ma zastosowanie § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia. W ścianie bezpośrednio przyległej do granicy działki w odległości około 4,08 m zaprojektowano otwór okienny i drzwiowy. Pomieszczenia, których ściana bezpośrednio przylega do ściany znajdującej się w granicy z działką nr [...] mają zapewniony dostęp światła, poprzez zaprojektowane okna, zaś § 232 ust.6 rozporządzenia dopuszcza możliwość wypełnienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego luksferami. c) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. VII SA/Wa 246/06 oddalił skargę E. G. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Projekt budowlany nie przewiduje otworów okiennych, ani drzwiowych w ścianie usytuowanej w granicy z działką nr [...], a wypełnienie ściany materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery czy cegła szklana, jest dopuszczalne, jeśli powierzchnia takiego wypełnienie nie przekracza 10% powierzchni ściany (§ 232 ust.6 rozporządzenia). Takie rozwiązanie nie utrudni zabudowy działki sąsiedniej, choć inwestor musi liczyć się z możliwością dobudowania ściany bezpośrednio przylegającej do ściany, w której znajduje się wypełnienie luksferami. Projekt przewiduje otwór okienny nad tarasem w ścianie równoległej do granicy, w odległości ponad 4 m oraz okno i otwór drzwiowy w ścianie prostopadłej do granicy, co nie narusza wymogów § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę. Odprowadzenie wód opadowych zaprojektowano w ten sposób, aby od strony działki nr [...] spływ wód odbywał się rynną do rury spustowej, przy czym rynna ta nie wystaje poza lico granicznej ściany, a tym samym nie narusza granicy działki. Na III. kondygnacji budynku zaprojektowano taras w obrysie istniejącego budynku, co powoduje, iż nie można uznać za zasadny zarzut dotyczący zbliżenia projektowanego obiektu do granicy, a tym samym w sprawie niniejszej nie ma zastosowania § 12 ust.5 rozporządzenia. Ewentualna budowa ściany na działce nr ew. [...] spowoduje oddzielenie tarasu ścianą i ograniczenie widoczności na stronę wschodnią. Szczegółowe ustalenia dotyczące dachu (dwuspadowego) znalazły odzwierciedlenie w projekcie budowlanym przewidującym dach dwuspadowy-pseudomansardowy. Obowiązek kontynuacji istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek zlokalizowany na działce nr [...] oraz na działce nr [...] wynika z decyzji Starosty Brodnickiego z dnia 12 listopada 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i został zrealizowany w projekcie budowlanym. Decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. nie jest dotknięta żadną z wad, wymienionych w art.156 § 1 K.p.a. d) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2007 r., II OSK 1292/06 uchylił orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Organ powinien był uwzględniać konstytucyjną zasadę równego traktowania stron, jak również normę art.144 Kodeksu cywilnego. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie przewiduje okien w ścianie przebudowywanego i nadbudowywanego budynku będącego w ostrej granicy, lecz cztery otwory wypełnione luksferami w II kondygnacji. Ściana szczytowa, w której zaproponowano powyższe rozwiązanie może być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i ewentualne umieszczenie w niej otworów wypełnionych luksferami jest dopuszczalne, jeżeli powierzchnia wypełnienia nie przekracza 10% powierzchni ściany (§ 232 ust.6 rozporządzenia). Sąd I. instancji zobowiązany był wykazać przestrzeganie powyższego obowiązku, a mimo to sprawa ta nie była przedmiotem oceny Sądu I instancji. W ścianie oddzielenia przeciwpożarowego zbudowanej bezpośrednio przy granicy (lub w osi granicy) z działką sąsiednią, nie wolno wykonywać otworów chyba, że została uprzednio zawarta odpowiednia umowa notarialna miedzy właścicielami obydwu nieruchomości godzących się na ograniczenie warunków użytkowania nieruchomości spowodowane takim sposobem wykonania ściany na granicy działek. Sąd I instancji nie wyjaśnił czy § 232 ust.6 rozporządzenia odnosi się również do ściany przylegającej do granicy z działką skarżącego i czy ewentualnie zaaprobowanie tego rozwiązania nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa. W decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Brodnicy z dnia 12 listopada 2004 r. dla budynku usługowo-handlowego przewidziano dach dwuspadowy-pseudomansardowy, z dolną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 60° pod pokrycie ceramiczne-dachówka karpiówka w kolorze czerwonym, górna połać o kącie nachylenia połaci dachowej 10° pod pokrycie papa termozgrzewalna w kolorze czerwonym. Natomiast jak wskazuje skarżący, projekt przewiduje dach o kącie nachylenia połaci w poszczególnych jego miejscach, odpowiednio 60°, 5° oraz 23°. Konieczne jest ustalenie czy rzeczywiście zaprojektowany dach jest dwuspadowym, a kwestia ta musi być wyjaśniona w kontekście zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1924/07, uchylił decyzję Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ odwoławczy nie dość dokładnie ustalił stan faktyczny, przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania architektoniczne oraz ich zgodność z decyzją o warunkach zabudowy oraz rozporządzeniem. Konieczne jest więc uchylenie zaskarżonej decyzji, aby powtórzone zostało postępowania przed organem odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ponownej analizy wymaga umieszczenie w ścianie granicznej czterech otworów wypełnionych luksferami, przebieg rynny oraz kształt dachu. Należy ocenić czy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z poszanowaniem zasady równego traktowania stron. Gdyby okazało się, iż w ustalonym stanie faktycznym przepisy warunków technicznych nie dopuszczają takiego rozwiązania, to jego zaaprobowanie przez organ byłoby kwalifikowanym naruszeniem prawa. Jeżeli projekt budowlany przewiduje rynnę przy ścianie przylegającej do granicy działki [...], która znajduje się całym swoim obwodem po stronie skarżącego, to lokalizacja rynny stanowi rażące naruszenie prawa. Konieczne jest ustalenie i konstrukcja dachu jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy czy też jest rażąco sprzeczna z prawem. 3. W skardze kasacyjnej J. S. i R. S. wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1924/07 w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie, oraz orzeczenie o kosztach, w tym również o kosztach zastępstwa procesowego, w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie art.1 §§ 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art.133 § 1 zdanie 1. w związku z art.135, art.153 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Sąd orzeka wprawdzie według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia zaskarżonej decyzji (art.133 § 1 P.p.s.a. ), jednakże powinien dokonywać także ustaleń faktycznych, wynikających ze zdarzeń późniejszych, a w szczególności z wydanych dokumentów urzędowych, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] lipca 2006 r. o udzieleniu J. S. i R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego, na działce nr 1[...], położonej przy ulicy Pocztowej w Brodnicy. WSA w Warszawie nie przestrzegał wytycznych NSA co do dalszego postępowania czym naruszył art.153 P.p.s.a. Nie ma żadnego dowodu na przekroczenie granicy działki przez rynnę. Odmiennych ustaleń faktycznych nie mógł poczynić Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego WSA naruszył art.153 P.p.s.a. przestrzegając tego ustalenia faktycznego zawartego w wyroku NSA. 4. E. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.1 §§ 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Jak jednak trafnie zauważa odpowiedź E. G. ten zarzut nie został poparty żadnym uzasadnieniem, czego wymaga art.176 P.p.s.a. Dlatego ten zarzut nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny i podlegał oddaleniu na podstawie art.184 P.p.s.a. B. W ocenie skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył również art.133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Sąd orzeka wprawdzie według stanu prawnego i faktycznego z daty jej podjęcia decyzji, jednakże powinien dokonywać także ustaleń faktycznych, wynikających ze zdarzeń późniejszych, a w szczególności z wydanych dokumentów urzędowych. Z tego powodu Sąd I instancji powinien był (zdaniem skargi kasacyjnej) dopuścić dowód z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] lipca 2006 r. o udzieleniu J. i R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego, na działce nr 1[...], położonej przy ulicy Pocztowej w Brodnicy, jak również opinie rzeczoznawcy budowlanego J. B. z grudnia 2007 r. oraz biegłego z listy Sądu Okręgowego w Toruniu J. K. z 31 grudnia 2007 r. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony, gdyż oparty jest na takiej interpretacji art133 § 1 P.p.s.a., która w istotny sposób zmienia treść tego przepisu. Kontrolne kompetencje sądu administracyjnego przesądzają o ograniczeniu materiału dowodowego, jaki może być uwzględniony przez sąd administracyjny. Brane są pod uwagę dokumenty sporządzone do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem wszystkie trzy dokumenty, jakie zostały wymienione w skardze kasacyjnej, zostały sporządzone po zakończeniu postępowania administracyjnego Dlatego nie można skutecznie domagać się uchylenia wyroku z powodu pominięcia tych dokumentów, gdyż wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej ich pominięcie pozostawało w zgodzie z art.133 § 1 P.p.s.a. C. Trzeci zarzut wskazuje na naruszenie art.153 P.p.s.a., tj niewykonanie wskazówek NSA co do dalszego postępowania. WSA miał ustalić stan faktyczny sprawy, a tymczasem Sąd przeniósł ten obowiązek na organ administracji architektoniczno-budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić tego zarzutu, gdyż jest on oparty na nietrafnej interpretacji powołanego przepisu i treści wytycznych zapisanych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 października 2007 r. Art.153 P.p.s.a. nie daje podstaw do twierdzenia, że rozpatrując sprawę ponownie Sąd I instancji nie podejmuje własnego rozstrzygnięcia; przeciwnie należy domniemywać, że NSA ustala takie wytyczne, które mają wyznaczyć działanie Sądu I instancji, ale go nie zastąpić. Udzielając wytycznych w niniejszej sprawie, NSA wskazał na takie braki w postępowaniu I-instancyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Wykonując te wskazówki w ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do wniosku, że braki materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracyjne są tak istotne, że bez ich uzupełnienia nie jest możliwa prawidłowa ocena zaskarżonej decyzji. Uzupełnienia materiału dowodowego może zaś dokonać wyłącznie organ administracyjny. Dopiero te dodatkowe ustalenia pozwolą najpierw organowi administracyjnemu, a później ewentualnie (w razie ponownej skargi) sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej oceny decyzji zaskarżonej w sprawie stwierdzenia nieważności, jak i wcześniejszej – zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Taki sposób orzekania nie może więc być uznany za sprzeczny z art.153 P.p.s.a. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a.