II OSK 841/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 181/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych dotyczących rozbudowy stacji bazowej telefonii cyfrowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 181/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku, Nr AB. 7352/490/06 Starosta Ropczycko - Sędziszowski wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na rozbudowie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] "[...]" na działce o nr ew. [...] położonej w Ropczycach i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działkę, do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zamierzone przedsięwzięcie może wprowadzić ograniczenia bądź spowodować zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zachodzi więc potrzeba zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane i nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w postępowaniu z udziałem stron znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. W odwołaniu Spółka wskazała, że Burmistrz Ropczyc wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Burmistrz podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania w sprawie wydana tej decyzji oraz o prawie składania wniosków i uwag. Nadto przed dokonaniem zgłoszenia Wojewoda Podkarpacki wydał postanowienie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia i przekazał je wszystkim stronom postępowania, w tym właścicielom działek objętych obszarem oddziaływania inwestycji. W związku z wydaniem powyższych rozstrzygnięć nie wpłynęły żadne wnioski ani odwołania. Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynika, zdaniem odwołującej się Spółki, z nadgorliwej chęci włączenia w proces decyzyjny po raz trzeci stron postępowania, które zostanie niepotrzebnie przedłużone. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku, Nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z dnia [...] listopada 2006 roku. Zdaniem Wojewody Podkarpackiego rozbudowana stacja nadawczo przekaźnikowa zlokalizowana jest na budynku mieszkalnym pięciokondygnacyjnym o wysokości 16,5 m. Zgłoszenie dotyczy zainstalowania dwóch dodatkowych anten na istniejącej konstrukcji stalowej o wysokości 21,5 m i 25 m powyżej poziomu dachu. W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mógłby wprowadzić ograniczenia wysokości obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi nadbudowa tego budynku, a także sąsiednich budynków może okazać się niemożliwa ze względu na naruszenie § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tego wynika bowiem, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Uzasadnia to, zdaniem Wojewody Podkarpackiego, przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przy udziale stron postępowania ustalonych na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane. W ocenie Wojewody Podkarpackiego organ pierwszej instancji powinien nadto rozważyć czy istnieje możliwość udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] jako obiektu stałego, czy też na czas określony do czasu ewentualnej budowy czy nadbudowy w wysokości powyżej 17 m. budynków znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie, bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla sąsiednich terenów oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez zaniechanie czynności polegającej na wezwaniu inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości co do charakterystyki planowanej inwestycji. Podniesiony został również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania skarżącego o kwalifikacji inwestycji jako naruszającej zasady ładu przestrzennego, naruszenia art. 10 k.p.a poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz art. 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 181/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2007 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdził, że podstawę prawną do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stanowił art. 30 ust.7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu dla orzekających w sprawie organów przesłanka ta ziszcza się dlatego, że skutkiem wykonanych robót będzie przekroczenie dopuszczalnego poziomu natężenia pól elektromagnetycznych na wysokości 17 mnpt w odległości 35 m od anten. Promieniowanie wkraczać będzie na tereny sąsiadujące, co w przyszłości może spowodować ograniczenie zabudowy wysokiej obiektami, zawierającymi pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi. Postępowanie przed Burmistrzem Ropczyc nie usuwa nakazu skierowanego do organów administracji architektoniczno-budowlanej, stania na straży uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza wobec braku objęcia terenów sąsiadujących z terenem inwestycji obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności ochrony prawa do zabudowy nieruchomości, do której posiada się tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skarżący, zdaniem Sądu, skoncentrował swe zarzuty na kwestii naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 4 i art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz naruszeniu szeregu przepisów procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Te ostatnie wiązać się miały m.in. z wadliwością zbierania materiału dowodowego, nieprawidłowego uzasadniania decyzji, pozbawiania strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Eksponowano, iż w razie wątpliwości organ przyjmujący zgłoszenie winien wezwać zgłaszającego do ich uzupełnienia. Zdaniem Sądu zarzutów tych nie można podzielić. Zgodnie z art. 30 ust. 2 zdanie 3 ustawy Prawo budowlane w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. O tym więc, czy uzupełnienie elementów zgłoszenia jest konieczne, rozstrzyga organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ma to być uzupełnienie o "brakujące dokumenty". Skarżąca nie wskazała jakie dokumenty mogłaby uzupełnić w sprawie zgłoszenia, a o które postępowanie należało uzupełnić. Dla Starosty wystarczającymi dokumentami na podjęcie stosownej decyzji były dokumenty, zawarte w samym zgłoszeniu skarżącej. Charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 30 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że jest to postępowanie "uproszczone" ograniczające się do dokonania przez właściwy organ charakteru zamiaru inwestycyjnego, którego treść wynikać ma z kompletu dokumentów złożonych przy samym zgłoszeniu. W tego typu postępowaniu w praktyce organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, skoro termin, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, ma charakter terminu materialnego, a brak skutecznego sprzeciwu uprawnia do rozpoczęcia robót. W sprawie, w której zapadła zaskarżona decyzja także takiego postępowania wyjaśniającego, poza postępowaniem o charakterze gabinetowym, sprowadzającym się do oceny zamierzenia w aspekcie zasadności wniesienia sprzeciwu, nie przeprowadzano. Z tego względu zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. jest nietrafny. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez sformułowanie oceny dowolnej i nie podlegającej weryfikacji, nadto poprzez odwołanie się do motywów zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2005 roku sygn. akt VII SA/Wa 779/04 wywodziła, iż organy nie wskazały charakteru ograniczeń, które miałyby być wprowadzone przedmiotowymi robotami budowlanymi na terenie sąsiednim. Także i ten zarzut, zdaniem Sądu jest nietrafny. Wyroki sądu administracyjnego wiążą w konkretnej sprawie (art.153 Ppsa). Wyrok, który przywołała skarżąca nie ma takiego charakteru. Powoływanie się na zawartą tam argumentację o tyle także jest chybione, iż w dacie orzekania w sprawie VII SA/Wa 779/04 art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie zawierał unormowania odnośnie obowiązku zgłoszenia robót budowlanych, o jakich mowa w art. 30 ust.1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane. Zatem wyrok ten zapadł w odmiennym stanie prawnym. Wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane regulacji pozwalającej na zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, spowodowało, iż dopuszczalnym stało się, dokonywanie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej oceny zasadności nałożenia obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Ocena taka opiera się na przesłankach wskazanych w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W poprzednim stanie prawnym, tj. sprzed wprowadzenia do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane lit. c w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty o sprzeciwie, było to wykluczone (por. wyrok NSA z 16.05.2005r., OSK 1566/04, Lex Polonica nr 414454). Organ I instancji zatem dysponował prawem do oceny, czy zakres robót objętych zgłoszeniem nie będzie wywoływał skutków, o jakich mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, tj. "wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Zdaniem Sądu ocena ta nie jest dowolna. Niespornym jest, że skarżąca Spółka zamierza zainstalować dwie dodatkowe anteny, które wywołują pole elektromagnetyczne. W szczególności skarżąca zarzuciła, iż brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że planowana inwestycja spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Stwierdzenie to, zdaniem Sądu, nie jest trafne. Z samej decyzji Burmistrza Ropczyc z 24 października 2006 roku (k. 4 akt administracyjnych, s.3 decyzji) wynika jednoznacznie, że w świetle raportu oddziaływania na środowisko i analizy oddziaływania stacji po rozbudowie spowoduje ona, iż przekroczenie bezpiecznego poziomu wartości średniej gęstości mocy pola elektromagnetycznego nastąpi w odległości 35 m od zamontowanych anten oraz na wysokości 17 m npt. Zarzut skarżącej, sprowadzający się do wywodów, iż toczące się postępowanie przed Burmistrzem w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i brak kwestionowania w tym postępowaniu zasadności planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich było wystarczające, w ocenie Sądu, także nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie traci prawa do oceny zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia zasadności nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane tylko z tego powodu, iż uprzednio toczyło się inne postępowanie zakończone decyzją Burmistrza. Z tego względu nie można również podzielić argumentu, jakoby Wojewoda "wszedł w kompetencje Burmistrza Ropczyc". Zdaniem Sądu norma art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, na którą organy się powołały orzekając w kwestii sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, sama w sobie ma charakter działania opartego na pewnym uznaniu. Zgodnie z tym przepisem "właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust.1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Nie można zatem czynić zarzutu organom, że w swych rozważaniach odnosiły się do potencjalnych działań inwestycyjnych na terenach sąsiednich, skoro tego rodzaju wywody spekulatywne, wynikają z treści zastosowanego przepisu prawa. Rolą organu powołującego się na zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy prawo budowlane jest to, aby przekonanie o istnieniu stanu wynikającego z treści tego przepisu nie było zupełnie dowolne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję o sprzeciwie i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego względu także za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skoro ocenę zasadności wniesienia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oparto na logicznie wyjaśnionej ocenie potencjalnych skutków, z punktu widzenia ochrony prawa zabudowy, jakie może przynieść realizacja zamierzonych przez skarżącą robót budowlanych, dla nieruchomości sąsiednich. Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez "brak należytego poinformowania o kwalifikacji inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej, jako inwestycji naruszającej zasady ładu przestrzennego", nie został bliżej rozwinięty w uzasadnieniu skargi. Brak udziału pełnomocnika skarżącej w rozprawie uniemożliwił ewentualne wyjaśnienie tego zarzutu. Skarga zawiera zarzut naruszenia art.10 k.p.a., choć nie dokonano egzemplifikacji na czym polegać miałoby to naruszenie. Zdaniem Sądu zarzut ten jest bezzasadny. Z akt sprawy nie wynika, aby prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu było naruszane, względnie naruszone w takim stopniu, iżby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.. W skardze kasacyjnej podniesione zostały następujące zarzuty: I. Naruszenia prawa materialnego to jest: a) wadliwej wykładni art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118) poprzez uznanie, że planowana inwestycja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla sąsiednich terenów, b) wadliwej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uznania, że organ administracji powinien przed wniesieniem sprzeciwu w razie wątpliwości wezwać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty. II. Naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 ppsa poprzez przyjęcie, iż nie zostały naruszone przez organy administracji art. 9 k.p.a. przez nienależyte poinformowanie inwestora o kwalifikacji inwestycji jaką jest budowa stacji telefonii komórkowej, art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie oraz art. 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że planowana inwestycja spowoduje sprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Skoro właściciele działek sąsiednich w poprzednich postępowaniach nie zgłaszali uwag do projektowanej inwestycji to nieuzasadnione jest ponowne wykazywanie, że planowana inwestycja nie spowoduje wprowadzenia, utrwalenia lub zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Spółki jeśli organy administracji miały wątpliwości co do sposobu i zakresu zgłoszonych robót to zobowiązane były wezwać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki opiera się na zaniechaniu przez organ administracji obowiązku informowania z urzędu strony o kwalifikacji inwestycji. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Spółki nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do granic swobody uznania organu administracji w zakresie nałożenia sprzeciwu. Zdaniem Spółki organ administracji nie powinien odnosić się do stanu hipotetycznego, który może zaistnieć w przyszłości tylko do stanu obecnego. Odnoszenie się do potencjalnej zabudowy budynku, która może okazać się niemożliwa jest pozbawione znaczenia dla istoty sprawy. Naruszony został tym samym, zdaniem Spółki, wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. wymóg należytego uzasadnienia decyzji. Organy administracji nie dokonały niezbędnych ustaleń ,czy zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Nastąpiło tym samym naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez [...] sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (w brzmieniu na datę wydania decyzji organu odwoławczego) poprzez uznanie, że planowana inwestycja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla tych terenów. Okoliczność, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie zgłaszali uwag do projektowanej inwestycji nie oznacza, że inwestycja ta nie może wprowadzić ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Planowana do realizacji inwestycja, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, może wprowadzać ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne normy może przenikać na sąsiednie nieruchomości. Wprawdzie następuje to na dużej wysokości niemniej jednak wystarczającym jest zaistnienie potencjalnej możliwości powstania tego rodzaju okoliczności. Ograniczenia lub uciążliwości nie muszą w rzeczywistości wystąpić. Organ administracji powinien jednak należycie tę kwestię wyjaśnić. Większe możliwości prawidłowego zbadania wpływu planowanej inwestycji na tereny sąsiednie istnieją w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę niż w postępowaniu zgłoszeniowym. Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut wadliwej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (w brzmieniu na datę wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z treścią tego przepisu do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 w/w ustawy oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zgłoszenie dokonane przez inwestora było kompletne i nie wymagało uzupełnienia. Art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane był samodzielną, niezależną od wymogów wynikających z art. 30 ust. 2 tej ustawy, podstawą wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych. Wniesienie sprzeciwu w oparciu o ten przepis nie wymagało wzywania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 145 § 1 ppsa w zw. z art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., oraz art. 107 k.p.a. Z art. 9 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał powody nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji nie kwestionował rodzaju inwestycji jaką inwestor chce zrealizować. Organ administracji wskazał jedynie na konieczność dokonania oceny tego rodzaju inwestycji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 ppsa w zw. z art. 107 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. sprecyzowany został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż zarzuca naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie jest rozbudowane jednakże wskazuje powody nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można wymagać od organu administracji, by w decyzji nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę omawiał okoliczności, które winny zostać omówione w decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie zarzutu naruszenia 145 p.p.s.a. w zw. z art.10 k.p.a. stwierdzić należy, iż sposób sformułowania tego zarzutu uniemożliwia dokonanie oceny jego zasadności. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Poprzez wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, określane są granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną określać treści zarzutów skargi. Art. 10 k.p.a. podzielony jest na trzy paragrafy. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia tego przepisu bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną określać, który konkretnie przepis został przez wnoszącego skargę kasacyjna zaskarżony. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie spełnia wymogów wynikających z art. 174 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. w sposób samoistny. Postawą prawną postępowania przed sądami administracyjnymi są przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie jedynie w postępowaniu przed organami administracji. Przepisy k.p.a. podlegają analizie przed sądem administracyjnym tylko w takim zakresie, w jakim Sąd kontroluje zgodność przeprowadzonego postępowania z tymi normami. Naruszenie przepisów k.p.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym może nastąpić jedynie pośrednio, to jest na skutek uwzględnienia skargi lub jej oddalenia w następstwie błędnej oceny, iż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie organu administracji zapadło z naruszeniem ewentualnie bez naruszenia przepisów k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Jeśli strona postępowania w skardze kasacyjnej chce zakwestionować ocenę sądu pierwszej instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów k.p.a., to powinna w zarzutach powołać przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenie doprowadziło do niezasadnego jej zdaniem oddalenia skargi. Dopiero obok tych przepisów powołać należy przepisy k.p.a., które w ocenie strony nieprawidłowo zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie został powiązany z art. 145 § 1 ppsa. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 roku, sygn. akt. II FSK 1007/06. LEX nr 377587). Pogląd ten zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.