VI SA/Wa 1984/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Powyższa decyzja została doręczona stronie skarżącej dnia 30 października 2006 r. Pismem z dnia 25 kwietnia 2007 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż zgodnie z art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje stronie odwołanie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W razie przekroczenia terminu do wniesienia odwołania decyzja staje się ostateczna. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem organu, wynika, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została doręczona skarżącej dnia 30 października 2006 r. Zdaniem organu decyzję doręczono stronie, a nie pełnomocnikowi strony, gdyż pełnomocnik powiadomił organ o swoim działaniu dopiero wraz ze złożeniem odwołania. Wobec czego zdaniem organu doręczenia decyzji dokonano prawidłowo i od daty doręczenia skarżącej należy liczyć 14-dniowy termin przysługujący stronie na wniesienie odwołania. Organ powołując się na powyższe wskazał, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 13 listopada 2006 r., a pełnomocnik strony wniósł odwołanie pismem nadanym w dniu 2 maja 2007 r. (data stempla pocztowego na kopercie). Wobec tego stwierdzono, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Ponadto wskazano, że strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na przedmiotowe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 134 k.p.a. oraz błędne ustalenie stanu faktycznego i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania. Podniosła, iż nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została doręczona w sposób prawidłowy dnia 30 października 2006 r. Wskazała, że nie podziela poglądu organu, że decyzja mogła być doręczona stronie, a nie pełnomocnikowi, gdyż ten ostatni powiadomił organ dopiero z chwilą złożenia odwołania. Podkreśliła, iż dnia 23 grudnia 2005 r. radca prawny [...] złożył pismo z dnia 22 grudnia 2005 r. w którym poinformował Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o przyjęciu pełnomocnictwa od skarżącej - P. Sp. z o.o. Uznała, że w związku z powyższym pisma powinny być doręczane pełnomocnikowi, jeśli jest ustanowiony w sprawie (zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a.). Ponadto wskazano, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego w identycznych stanach faktycznych wydał postanowienia, które stwierdzają niedopuszczalność wniesienia odwołania ze względu na nieprawidłowe doręczenie. Tak, więc uznano, że doręczenia decyzji dokonane były niezgodnie z treścią art. 40 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej decyzja taka, nie wchodzi do obrotu prawnego, co w konsekwencji formalnoprawnej powoduje niemożliwość wniesienia odwołania. Biorąc to pod uwagę wskazała, że twierdzeniem organu, iż decyzja została złożona po terminie nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ podniósł, iż z przepisu art. 33 § 3 k.p.a. wynika, że do akt należy dołączyć oryginał pełnomocnictwa lub jego uwierzytelniony odpis. Z przepisu tego wynika, że jest to obowiązek strony, nawet bowiem gdy za stronę działa pełnomocnik to jest to działanie w jej imieniu. Zdaniem organu przez akta należy rozumieć akta danej sprawy administracyjnej, a nie jakiekolwiek akta, w których znajduje się pełnomocnictwo, czy też ogólne pismo pełnomocnika. Jego zdaniem udzielenie ogólnego pełnomocnictwa nie może stwarzać domniemania, że pełnomocnikowi powierzono reprezentacje w każdej sprawie jego mandanta. Organ administracji bada z urzędu prawidłowość pełnomocnictwa i nie powinien dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem, poza wyjątkiem z art. 33 § 4 k.p.a. Prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby, która nie jest należycie umocowana, może oznaczać, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co z kolei może powodować wszczęcie postępowania administracyjnego. W ocenie organu należy także stwierdzić, iż pełnomocnictwo niezależnie od jego zakresu jest zawsze udzielane w konkretnej sprawie administracyjnej, która kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Treść pełnomocnictwa może wskazywać czy pełnomocnik działa we wszystkich fazach konkretnego postępowania administracyjnego czy też tylko w niektórych z nich. Jednakże nie jest możliwe takie sformułowanie pełnomocnictwa które zobowiązywałoby organ administracji do kierowania korespondencji w sprawie administracyjnej, która nie została jeszcze wszczęta, bowiem nie nastąpiło zdarzenie powodujące jej wszczęcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 40 § 1 k.p.a. pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się stronie. Usankcjonowana art. 10 k.p.a. zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wymaga bowiem kierowania do niej wszystkich wezwań, zawiadomień, informowania o treści zapadłych w trakcie postępowania rozstrzygnięć. Wyjątek od powyższej zasady sankcjonuje art. 40 § 2 powołanej ustawy zgodnie, z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis powyższy nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kpa zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. (vide : postanowienie NSA z 6 stycznia 1999 r., III RN 95/98, OSNP 1999/21/672, wyroki WSA w Warszawie z 25 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1111/05, LEX nr 198851 oraz z 5 listopada 2004 r., V SA/Wa 2091/04, LEX nr 164695). Dnia 23 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącej radca prawny [...] skierował do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego pismo procesowe w którym poinformował organ, iż wszelką korespondencję związaną z postępowaniem administracyjnym dotyczącym P. należy kierować na adres prowadzonej przez pełnomocnika kancelarii. Do przedmiotowego pisma dołączono pełnomocnictwo z dnia 1 listopada 2005 r. Z jego treści wynika jednoznacznie, iż pełnomocnik został upoważniony do reprezentowania interesów skarżącej w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Tak sformułowane pełnomocnictwo nie pozostawia wątpliwości, iż radca prawny [...] był skutecznie umocowany do działania na etapie postępowania administracyjnego w imieniu skarżącej w niniejszej sprawie. Pełnomocnictwo to zostało złożone przez pełnomocnika do akt w dniu 23 grudnia 2005 r. (karta 11 akt sądowoadministracyjnych), a więc przed doręczeniem stronie decyzji organu I instancji. Taki stan rzeczy rodził na etapie postępowania administracyjnego implikacje w postaci obowiązku organu, doręczania pełnomocnikowi wszelkich pism, w tym także treści zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, zgodnie z treścią cytowanego powyżej art. 40 § 2 k.p.a. Jedynie bowiem doręczenie wydanej przez organ decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony, uznać można było za zgodne z trybem opisanym powyżej, a więc za prawidłowe. Z akt sprawy wynika, iż decyzja organu I instancji z dnia 24 października 2006 r. została doręczona nie na adres jej pełnomocnika lecz na adres skarżącej spółki, pomimo, iż na tym etapie postępowania administracyjnego skarżąca była już reprezentowana przez radcę prawnego. Tak więc doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem opisanego powyżej trybu co oznacza, że decyzja nie została skarżącej doręczona w sposób prawidłowy i nie nastąpiły skutki prawne związane z jej doręczeniem, nie weszła ona do obrotu prawnego i nie zaczął biec termin do jej zaskarżenia. W konsekwencji wniesienie przez skarżącą odwołania w dniu 2 maja 2007 r. miało miejsce przed doręczeniem jej decyzji. W doktrynie jest niesporne, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo, że została wydana, nie została doręczona stronie w sposób prawidłowy /por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003, s. 575 i A.Wróbel op.cit. komentarz do art.134 teza 4/. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, działając w zgodzie z k.p.a. orzeknie o przedwcześnie wniesionym i przez to niedopuszczalnym odwołaniu i zastosuje właściwe rozwiązanie procesowe, wskazując jednocześnie organowi I instancji konieczność dokonania prawidłowego doręczenia decyzji na właściwy adres. Zważywszy na powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1 sentencji, w pkt 2 na podstawie art. 152. p.p.s.a. zaś w pkt. 3 na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.