II OSK 1026/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2399/07 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2399/07 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007, nr KOC/595/Ar/07 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W wyniku podjęcia w dniu [...] października 2006 r. przez nadzwyczajne zgromadzenie wspólników spółki [...] sp.z o.o. stosownej uchwały, nastąpiło przekształcenie [...] sp.z o.o. w [...] S.A. Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie sprawy: a) Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr 73/B/05 Prezydent m. st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni mas bitumicznych na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] nr [...] w Dzielnicy B. w Warszawie. b) W dniu 5 września 2005 r. [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2005 r. Spółka została bez własnej winy pominięta w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], na której prowadzi produkcję substancji farmaceutycznych. Działka ta graniczy z terenem, na którym planuje się realizację przedmiotowej inwestycji. W ocenie wnioskodawcy posiada on interes prawny w powyższym postępowaniu administracyjnym. Analogiczny wniosek złożyła spółka akcyjna [...] Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne z siedzibą w Warszawie. c) Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło uwzględnienia powyższych wniosków z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawców (art.28 K.p.a.). d) Po rozpatrzeniu wniosków [...] S.A. i [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2007, nr [...] uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. i umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. e) Wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r. IV SA/Wa 651/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. z uwagi na to, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydającego decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. zasiadała się osoba, która brała udział w wydaniu decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. f) Powtórnie załatwiając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2007, nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.150 § 1 K.p.a., uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. i umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art.150 § 1 K.p.a.). W sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji decyzję w ostatniej instancji wydał Prezydent m. st. Warszawy w dniu [...] marca 2005 r., który w sposób niezamierzony pominął wnioskodawców, jako strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stąd przyczyną wznowienia postępowania nie jest działalność Prezydenta m. st. Warszawy, a więc nie stosuje się art.150 § 2 K.p.a. przenoszącego kompetencję do wznowienia postępowania na Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będący organem wyższego stopnia. g) Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. wniosła [...] S.A. Przyczyną wniosku o wznowienie jest działalność Prezydenta m. st. Warszawy, który pominął skarżącą w prowadzonym przez siebie postępowaniu. W myśl art.150 § 1 K.p.a., uchybienie takie nie musi być zamierzone. 2. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2399/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. Organem orzekającym w ostatniej instancji w niniejszej sprawie był Prezydent m. st. Warszawy, gdyż właśnie ten organ wydał jedyną decyzję o charakterze merytorycznym, tj. decyzję z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przeniesienie kompetencji na organ wyższego stopnia do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania następuje tylko wtedy, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną (art.150 § 2 K.p.a.). Przesłanką jest związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji (Prezydenta m. st. Warszawy) – z jednej strony oraz podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania – z drugiej strony. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby przyczyną wznowienia była celowa działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, polegająca na celowym pominięciu w nim skarżącego jako strony postępowania. Dlatego organem właściwym do prowadzenia postępowania w trybie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest Prezydent m. st. Warszawy. 3. W skardze kasacyjnej [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art.150 § 2 K.p.a.) oraz postępowania (art.1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art.3 § 1 oraz art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej "P.p.s.a. "). Brak jest podstaw, aby "działalność organu" (art.150 § 2 K.p.a.) ograniczać jedynie do zamierzonych, intencjonalnych działań organu. Naruszenie art.150 § 1 K.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polegało na nieprawidłowej ocenie zastosowania tego przepisu. Prawidłowo interpretowany art.150 § 2 K.p.a. powinien być rozumiany możliwie szeroko, w celu zapewnienia stronom postępowania należytej ochrony przed zamierzonymi działaniami administracji, jak i - "jedynie" niedbałymi. Skoro więc brak udziału Skarżącego w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy był wynikiem niedbałości organu I.instancji (Prezydenta m.st. Warszawy) to organem właściwym do wznowienia postępowania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie — Prezydent m.st. Warszawy. Sąd naruszył art.141 § 4 P.p.s.a., nie zamieszczając w uzasadnieniu swego opisu rzeczywistego stanu faktycznego. Nie została udowodniona okoliczność, iż brak udziału skarżącej w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie był spowodowany zamierzonym działaniem organu administracji prowadzącego to postępowanie. Ciężar wykazania tej okoliczności ciążył na organie administracji. Uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie należy ocenić jako lakoniczne i nie wystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art.150 §§ 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zakwalifikowanego przez skarżącego do prawa materialnego. Nie ma wątpliwości, że art.150 K.p.a., podobnie jak zdecydowana większość przepisów tej ustawy ma charakter stricte proceduralny, a w konsekwencji nie może być podstawą kasacyjna wskazaną w art.174 pkt 1 P.p.s.a. "Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń sądu administracyjnego pierwszej instancji, a nie aktów czy czynności organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, w art.174 pkt 2 P.p.s.a. może być mowa jedynie o postępowaniu, po którego przeprowadzeniu zostało wydane kwestionowane orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Innego wniosku nie sposób wyprowadzić, stosując wszelkie dopuszczalne metody wykładni. (...) sądy administracyjne procedują na podstawie przepisów P.p.s.a., a nie K.p.a. czy Ordynacji podatkowej, dlatego nie mogą samodzielnie naruszyć przepisów dwóch ostatnio wymienionych ustaw, a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy administracji publicznej, przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, norm postępowania przed sądami administracyjnymi." (H.Knysiak-Molczyk "Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Warszawa 2009, s.239-240; podobnie J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", 3. wydanie, Warszawa 2008, s.426-429). Skarżący ma świadomość, że zaliczenie art.150 K.p.a. do prawa materialnego jest trudne do zaakceptowania, skoro napisał w skardze kasacyjnej: "Zakwalifikowanie przez Skarżącego nieprawidłowej oceny błędnej wykładni art.150§2 K.p.a., jako naruszenia prawa materialnego jest konsekwencją braku możliwości zakwalifikowania tego naruszenia z art.174 pkt 2 P.p.s.a., skoro jako podstawa kasacyjna może być podnoszone jedynie naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym, a nie przepisów postępowania przed organami administracji publicznej. Pomimo więc pewnej sztuczności takiego założenia należy opowiedzieć się za taką możliwością z uwagi na redakcję podstaw kasacyjnych i przyjmowaną w praktyce interpretację podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 P.p.s.a." Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu podkreśla się, że skarga kasacyjna powinna wskazać konkretny przepis procedury sądowoadministracyjnej, który naruszył Sąd I. instancji błędnie oceniając zastosowanie czy interpretację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracyjny. (por. Bogusław Dauter "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", wydanie 2., Warszawa 2009, s.509). Opisany wyżej brak skargi kasacyjnej oznacza, że w opisanym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia wymogu, przepisanego dla skargi kasacyjnej przez art.176 w związku z art.174 pkt 1 P.p.s.a. W konsekwencji ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. B. Skarga kasacyjna powiązała naruszenie art.150 K.p.a. z art.141 § 4 P.p.s.a., co umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu, a w rezultacie – dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Dla ustalenia organu właściwego do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie ma znaczenia fakt, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. SKO umorzyło postępowanie odwoławcze. Zdaniem Sądu I.instancji "Prezydent m. st. Warszawy jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w trybie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy [ponieważ] jedyną decyzją o charakterze merytorycznym wydaną w sprawie była decyzja z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy, którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji." Identyczny pogląd został wyrażony w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Użyte przez Sąd I. instancji sformułowanie "postępowanie zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy" jest sugestywne w proponowaniu nieprawidłowej interpretacji. Wymienioną tu decyzją zakończone zostało nie całe postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a jedynie — postępowanie w I.instancji. Nie można bowiem abstrahować w tym miejscu od toku instancji. "Problemy może stwarzać ustalenie organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy orzekający w ostatniej instancji organ odwoławczy zakończył postępowanie decyzją, która nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Do tego rodzaju decyzji odwoławczych należy (...) decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze (art.138 § 1 pkt 3) (...) Ponieważ w art.150 § 1 nie zastrzeżono, iż decyzja wydana w ostatniej instancji musi być decyzją merytoryczną, zatem w przypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia jako organ II instancji, to niezależnie od rodzaju ostatecznego orzeczenia, do tego organu należy ocena w I instancji podania o wznowienie postępowania lub też podjęcie czynności celem wznowienia postępowania z urzędu." (Robert Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEGALIS 2008, komentarz do art.150 K.p.a., pkt 2). C. Art.150 § 2 K.p.a. jest przedmiotem analizy zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r., zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z dnia 4 lutego 2008 r., jak i skargi kasacyjnej. W każdym z tych trzech przypadków uczyniono założenie, że przepis ten ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to założenie pozostaje w sprzeczności z art.150 § 3 K.p.a. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w art.150 § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art.149 § 2 (art.150 § 2. K.p.a.). Przepis art.150 § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego wydało samorządowe kolegium odwoławcze (art.150 § 3. K.p.a.). Zacytowany § 3 wyklucza zastosowanie § 2, gdy w sprawie należącej do zadań jednostek samorządu terytorialnego decyzję wydało w ostatniej instancji samorządowe kolegium odwoławcze. Artykuł 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art.3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80 poz.717 ze zm.) nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że kompetencja do wydawania decyzji o warunkach zabudowy stanowi element zadań własnych gminy. Dlatego art.150 § 2 K.p.a. nie stanowi przesłanki dla oceny właściwości do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2005 r. Organem właściwym do rozpoznania powyższego wniosku jest organ wskazany w art.150 § 1 K.p.a. D. Artykuł 188 P.p.s.a. dopuszcza rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w przypadku, gdy w postępowaniu przed Sądem I. instancji nie doszło do naruszenia procedury sądowoadministracyjnej W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została uwzględniona z powodu poważnego naruszenia przez Sąd I. instancji art.141 § 4 P.p.s.a. Dlatego należało orzec na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. tj. uchylić zaskarżony wyrok i sprawą sądowoadministracyjną przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni zarówno decyzję z dnia [...] października 2007 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., gdyż wnioski [...] (sp.z o.o., a obecnie – spółki akcyjnej) oraz [...] Przedsiębiorstwa Farmaceutycznego S.A. nie zostały merytorycznie rozpoznane decyzją z dnia [...] października 2007 r. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. — uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I.instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.