II OZ 65/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. B., M. S., J. B., D. B., M. W., K. K., A. K. i I. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2007 r., sygn. akt II S.A./Kr 137/07 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. B., M. S., J. B., D. B., M. W., K. K., A. K. i I. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2007 r., sygn. akt II S.A./Kr 137/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. B., M. S., J. B., D. B., M. W., K. K., A. K. i I. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie zachodzą wskazane w art. 61 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Typowym skutkiem inwestycji w postaci budowy obiektu mieszkalnego czy usługowego jest zwiększenie ruchu pojazdów mechanicznych w okolicy, zmniejszenie nasłonecznienia istniejących wcześniej budynków. Wstrzymanie wykonania jest jednak możliwe dopiero wówczas, jeżeli zachodzą jakieś dodatkowe okoliczności, wskazujące na zagrożenie znaczną szkodą lub powstanie skutków trudnych do odwrócenia, czego nie dopatrzono się w niniejszej sprawie. Sąd I instancji podał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że powstanie planowanego obiektu spowoduje spadek wartości mieszkań skarżących. Wręcz przeciwnie – dostęp oferowanych usług w nowym budynku może doprowadzić do zwiększenia ich wartości. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może natomiast spowodować powstanie znacznej szkody po stronie inwestora, który jak wynika z akt sprawy przystąpił już do prac związanych z przedmiotową inwestycją. W zażaleniu na powyższe postanowienie wskazano, ze Sąd dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy i nie rozważył w należyty sposób interesu skarżących, którym inwestycja budowlana wyrządzi nieodwracalne skutki w postaci znacznej szkody majątkowej oraz już na etapie swej realizacji spowoduje zagrożenie zdrowia i życia wielu mieszkańców okolicznych kamienic. Wskazano, że Sąd powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, nawet te nie podniesione we wniosku, o ile są możliwe do wyinterpretowania na podstawie akt sprawy. Ponadto "szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie musi mieć charakteru materialnego, a za "trudne do odwrócenia skutki" uznaje się takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków." (por. post. WSA w Białymstoku z dn. 2006.08.03 II SA/Bk 352/06). Podano, że wszak każda inwestycja budowlana rodzi dla mieszkańców okolicznych mieszkań niedogodności w postaci wzmożonego hałasu i zmniejszenia natężenia słonecznego, jednak stan jaki zagraża skarżącym, w żaden sposób nie można nazwać normalnym skutkiem rozwoju miasta. Kamienica, w której mieszkają skarżący jest położna w centrum Krakowa, w starym budownictwie objętym rozporządzeniem Prezydenta z 1994r. strefą zabudowy w szczególnych warunkach. W oparciu o wydane ,,niedawno" normy zabudowy w prawie miejscowym, ,,w niejasnych okolicznościach" sprzedano inwestorowi plac, na którym znajdował się od wielu lat zieleniec z wieloletnim drzewostanem i wydano pozwolenie na budowę obiektu mieszkaniowo-usługowego. Wskazano, że inwestor będzie zmuszony zniszczyć okalający budynek zieleniec, w tym wyciąć objęte w WZIZT zakazem wycinki drzewa. Wybudowanie objętego skargą budynku pozbawi mieszkania skarżących światła dziennego oraz spowoduje spadek ich wartości. Wskazano przy tym, iż inwestor spełnił aktualnie obowiązujące normy miejskie dotyczące nasłonecznienia w tym terenie. Stwierdzono dalej, że kolejną kwestią, która spowoduje znaczną szkodę majątkową, a nie wykluczone że i zdrowotną dla skarżących, jest natężenie immisji spalin jakie spowoduje wybudowanie 60-stanowiskowego garażu podziemnego, do którego wjazd będzie usytuowany pod oknami balkonowymi ich mieszkań. Na żadnym z etapów zatwierdzania projektu organy administracji, pomimo wniosków skarżących w tym zakresie, nie zobowiązały inwestora do przedłożenia ekspertyz wykazujących, że powstałe w tych szczególnych warunkach immisje spalin i hałasu nie będą szkodliwe dla zdrowia. Wskazano dalej, że wkoło placu, który ma być przedmiotem budowy stoją wielowiekowe kamienice, których stan techniczny oraz sposób wykonania nie został w ogóle brany pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Podano, że mieszkańcy okolicznych kamienic mają uzasadnione obawy, które podnosili wielokrotnie w trakcie postępowania administracyjnego, że rozpoczęcie inwestycji planowanych rozmiarów może doprowadzić do katastrofy budowlanej, gdyż może swym oddziaływaniem na grunt (zachowanie wód gruntowych oraz zmiany geologiczne terenu) spowodować naruszenie znajdujących się tuż obok kamienic mieszkalnych. Podano kontynuując, że pozwolenia na realizację tej inwestycji przez służby straży pożarnej oraz zarząd dróg został wydane na podstawie nieprawdziwych — nie odzwierciedlających stanu faktycznego map geodezyjnych, przedstawionych w tym celu przez inwestora. Mapy te zawierają przekłamanie co do kwestii, iż jedna z ulic, która na mapach jest pokazana jako przejezdna, faktycznie jest ulica ślepą. Dla celów realizacji inwestycji będzie musiał dojechać na plac budowy ciężki sprzęt, a ulice w tej części Krakowa są wąskie i trudno przejezdne, z uwagi na m.in. miejsca parkingowe wzdłuż ulic, a także wprowadzoną regulację jednokierunkową ruchu. Wskazano w tym miejscu na prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia pożarowego. Jak stwierdził autor skargi kasacyjnej nie ma możliwości przy uwzględnieniu nieprzejezdności z jednej strony ulicy Feldmana przeprowadzenia żadnej drogi przeciwpożarowo-ewakuacyjnej, niemożliwym będzie także dojazd karetek i innych służb sanitarnych, a większość osób mieszkających w okolicznych kamienicach to osoby starsze i niedołężne. Podał dalej, że sąd w żaden sposób nie wskazał na czym miałaby polegać strata inwestora. Należy także nadmienić, że próba realizacji na tym terenie i starania inwestora w tym zakresie prowadzone są od początków lat 90-tych zeszłego stulecia, więc inwestor liczy się z ryzykiem wynikającym z kontrowersyjnością realizacji swej inwestycji właśnie w tym miejscu. Dowodem tego jest fakt, że posiadając prawomocną decyzję pozwolenia na budowę od końca [...]r. podjął działanie tylko w zakresie ogrodzenia placu budowy, a dopiero z początkiem [...] 200[...]r. zaczął działania w celu uporządkowania placu pod budowę W odpowiedzi na zażalenie wskazano, że powstał konflikt interesów pomiędzy dwoma grupami członków Spółdzielni, których reprezentuje Spółdzielnia, a przedmiot sporu jest objęty już częściowo wykonaną ugodą pozasądową. W powołanej umowie ugody Spółdzielnia i wszyscy - wyjąwszy skarżących -członkowie mieszkańcy budynku nr [...], posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do mieszkania, zrzekli się podnoszenia roszczeń z tytułu realizowania pozwolenia budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem i zobowiązali się wycofać prowadzone procesy i postępowania, a właściciel zabudowywanej działki zobowiązał się do wypłacenia tym członkom uzgodnionej z każdym z nich indywidualnie kwoty zadośćuczynienia za zmniejszenie dotychczasowych walorów ich mieszkań i utrudnienia zamieszkiwania w czasie prowadzonych robót budowlanych, a to przez notariusza, ze złożonego u niego depozytu. Warunkiem wypłaty było cofnięcie przez Spółdzielnię dwóch skarg w toczącym się postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (II SA/Kr 1090/05, przeciwko decyzji o warunkach zabudowy i IISA/Kr 135/05 przeciwko zatwierdzeniu projektu i pozwolenia na budowę) i spowodowanie umorzenia dwóch wznawianych postępowań administracyjnych. Ugoda została przez Spółdzielnię wykonana. Wskazano, że ten - czwarty z rzędu - projekt budowlany jest projektem budynku powodującego najmniej ograniczeń dotychczas wykorzystywanych praw widoku, dopływu światła dziennego i światła słonecznego w mieszkaniach w budynku z nim sąsiadującym (przesłanianym). Podano dalej, że ujawniony przez Spółdzielnię błąd w geodezyjnej mapie podkładu do projektowania stał się wprawdzie przesłanką wznowienia postępowania, ale nie miał wpływu na ocenę warunków zachowania przepisów o bezpieczeństwie przeciwpożarowym, skoro zostało to orzeczone prawomocną decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Podniesiono dalej, że począwszy od jesieni [...] roku Spółdzielnia, także z pomocą członków, przeprowadziła liczną ilość postępowań, procesów, interwencji, ekspertyz biegłych, spotkań, konferencji, wystąpień do władz, ażeby przeciwstawić się lub zmienić na korzyść mieszkańców jej budynku, zamiar właścicieli sąsiedniej działki, co do zabudowy. Z powyższego wysnuto wniosek o nieuchronności zabudowy parceli sąsiadującej z jej budynkiem i bezskuteczności przeciwstawiania się najmniej niekorzystnemu, dla jej członków, projektowi i pozwoleniu budowlanemu, zwłaszcza gdy uzyskał on przymiot ostatecznej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p..p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji w/w normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Powołany przepis ma charakter uznaniowy (sąd może) i stanowi wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Podzielić zatem należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki Sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd powinien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05, OSS 2005/3/72). Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji, będąc właściwym do rozpoznania skargi, nie może działać mając na uwadze wyłącznie interesy jednej ze stron, albowiem mogłoby to rodzić zarzut braku bezstronności. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - inaczej niż na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 - art. 40 ust. 1) - nie ma możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z urzędu. Ta odmienność powoduje nie tylko konieczność złożenia wniosku, ale i potrzebę wykazania istnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. W przedmiotowej sprawie analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że strona nie uprawdopodobniła w nim w dostateczny sposób przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji faktycznie nie zawiera argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wprawdzie należy podkreślić, że wznoszenie obiektów budowlanych przed rozpoznaniem sprawy przez sąd z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, niemniej jednak ryzyko prowadzenia w tym czasie robót budowlanych obciąża inwestora, którym w przedmiotowej sprawie nie są skarżący. Wzniesienie obiektu na podstawie decyzji, która może ulec usunięciu z obrotu prawnego w wyniku rozpoznania skargi przez Sąd może wprawdzie spowodować szkody, jednakże inwestor rozpoczynając budowę na podstawie decyzji zaskarżonej do Sądu administracyjnego działa na własne ryzyko, godząc się tym samym na skutki takiego działania, które nie są trudne do odwrócenia w rozumieniu powyższego przepisu, bowiem w najgorszym z możliwych przypadków wzruszenia decyzji ostatecznej może być wydany inwestorowi nakaz rozbiórki wykonanego obiektu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia