I OSK 505/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia ,, [...] " z siedzibą w O. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 594/07 odrzucające w punkcie pierwszym skargi Stowarzyszenia "[...] " z siedzibą w O. D. i zwracające Stowarzyszeniu ,, [...] " z siedzibą w O. D. w punkcie drugim kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem uiszczonych wpisów od skarg w sprawie ze skarg Stowarzyszenia ,, [...] " z siedzibą w O. D. na uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...], Nr [...] i Nr [...] w przedmiocie oddania w dzierżawę nieruchomości komunalnych postanawia oddalić skargę kasacyjną Stowarzyszenie "[...]" z/s w O. D. wniosło w dniu 11 maja 2007 r. bezpośrednio do WSA w Szczecinie skargi na uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] i nr [...] z dnia [...] w sprawie oddania w dzierżawę nieruchomości komunalnych. Przed wniesieniem skargi skarżące stowarzyszenie pismem z dnia 26 marca 2007 r. wezwało Radę Miejską w C. do uchylenia uchwały zarzucając, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Rada Miejska w C. pismem z dnia 11 kwietnia 2007 r. doręczonym skarżącemu w dniu 14 kwietnia 2007 r. udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargi do Sądu zostały nadane w urzędzie pocztowym w dniu 11 maja 2007 r., natomiast Sąd w dniu 16 maja 2007 r. przekazał skargi Radzie Miejskiej w C. celem udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt administracyjnych. Rada Miejska w C. wniosła o odrzucenie skargi podnosząc, że skarga została wniesiona po terminie. Nadto organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc brak legitymacji Stowarzyszenia "[...]" do wniesienia skargi oraz brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszenie prawa. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2008 r, sygn. akt II SA/Sz 594/07 WSA w Szczecinie odrzucił w punkcie pierwszym skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. D. i w punkcie drugim zwrócił Stowarzyszeniu "[...]" z siedzibą w O. D. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem uiszczonych wpisów od wskazanych skarg. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 1270, poz. 1270 ze zm.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie 60-ciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Podano, że zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu określonego w art. 53 p.p.s.a. decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd pod adresem właściwego organu administracji publicznej. Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie skarżącej doręczono odpowiedź Rady Miasta C. na wezwanie do usunięcia prawa w dniu 14 kwietnia 2007 r./ k.149/, zatem 30-dniowy do wniesienia skargi upłynął w dniu 14 maja 2007 r. Sąd skargę do organu przesłał w dniu 16 maja 2007 r., a więc po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Podano dalej, że powołana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 1 lutego 2008 r. /uzupełnienie skargi/ zasada, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu dotyczy wyłącznie postępowania administracyjnego. W postępowaniu sądowo administracyjnym niedopuszczalne jest zastosowanie trybu z art. 65 K.p.a. Również brak pouczenia, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o trybie i terminie do wniesienia skargi nie może stanowić podstawy do uznania, że skarga została wniesiona w terminie. Stwierdzono także, iż wnioski pełnomocników stron o zwrot kosztów zastępstwa procesowego nie mogą być uwzględnione, bowiem zgodnie z art. 200 p.p.s.a. tyko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub zaskarżoną czynność, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 53 § 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 § 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6, 7, 8, 9,10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego i art. 2 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, iż skarga na uchwałę rady gminy wniesiona po myśli artykułu 101 § 1 u.s.g. bezpośrednio do wsa podlega odrzuceniu z powodu przekazania jej przez sąd organowi gminy po upływie ustawowego terminu także wówczas, gdy odpowiedź organu gminy, której doręczenie rozpoczyna bieg tego terminu, nie zawiera pouczenia o konieczności kierowania skargi do sądu za pośrednictwem tego organu. Autor skargi kasacyjnej stwierdził,że skutek w postaci odrzucenia skargi wniesionej wprost do sądu nie wynika z żadnego przepisu prawa. W szczególności stosowanie analogii do art. 369 § 1 kpc, a więc w sytuacji, gdy apelację od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji, wniesiono bezpośrednio do sądu odwoławczego (por. post. WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1414/2006) jest w przedmiotowej sprawie nie do przyjęcia. Podał dalej, że bardziej właściwe jest odwołanie się do przepisów odnoszących się do pism procesowych (art. 125 i nast. kpc), które to przepisy przewidują szereg możliwości usunięcia braków formalnych pism wniesionych błędnie lub niekompletnie. Wskazano kontynuując, że analogia do odrzucania środków odwoławczych w procedurze cywilnej stoi w oczywistej sprzeczności z istotą obydwu postępowań zwłaszcza z przepisami art. 65 kpa oraz 59 p.p.s.a. W oparciu o literalną wykładnię art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. konstytuują szczególny tryb zaskarżenia uchwał 1. zarządzeń organów gminy bezpośrednio do sądu administracyjnego. Pozostawienie skargi podmiotu, który wniósł ją w oparciu o art. 101 u.s.g. bez merytorycznego rozpatrzenia jest niesprawiedliwe w świetle treści artykułu 2 Konstytucji RP. Artykuł 53 § 2. p.p.s.a. nie określa bliżej jaka powinna być forma odpowiedzi organu administracji na żądanie do usunięcia naruszenia prawa. Można zatem bronić poglądu, że odpowiedź ta powinna spełniać zadość warunkom określonym w kpa dla decyzji administracyjnej, a to z uwagi na treść art. 104 kpa. W takim zaś przypadku immanentną treścią decyzji jest pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi jeśli środki te przysługują (art. 107 § 1 kpa). Stwierdzono, że gdyby powyższego poglądu nie podzielić, to odpowiedź Rady Gminy powinna zawierać pouczenie o trybie złożenia ewentualnego środka zaskarżenia na podstawie artykułów 6, 7, 8, 9 i 10 kpa. Skoro odpowiedź organu gminy nie zawierała pouczenia o sposobie wniesienia środka zaskarżenia za pośrednictwem tego organu, to negatywne skutki tego braku nie mogą obciążać wyłącznie skarżącego. Wniesiono o przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do merytorycznego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 513, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 § 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6, 7, 8, 9,10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego i art. 2 Konstytucji RP jest nieuzasadniony. Wskazać należy na wstępie, że art. 101 § 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi o możliwości i trybie zaskarżania uchwał lub zarządzeń organów gminy podjętych w zakresie administracji publicznej. Przepis ten nie wyłącza stosowania trybu zaskarżania z art. 53 § 2 p.p.s.a., uzasadnienie którego to stanowiska zostało wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07. Zgodnie z tezą powyższej uchwały "przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie natomiast z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. O zachowaniu tego terminu świadczy data nadania skargi do właściwego organu administracyjnego, za pośrednictwem którego należy ją wnieść do sądu administracyjnego, co wynika z art. 54 § 1 powołanej ustawy. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd przekazuje ją właściwemu organowi administracji publicznej. Jednakże o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd na adres właściwego organu administracji publicznej, gdyż to właśnie poprzez złożenie skargi do organu następuje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie odpowiedź Rady Miasta C. na wezwanie do usunięcia prawa doręczono skarżącemu stowarzyszeniu w dniu 14 kwietnia 2007 r, zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skarg upłynął w dniu 14 maja 2007 r. Skargi zostały wniesione w dniu 11 maja 2007 r., jednak na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd skargi do Wojewody M. przesłał w dniu 16 maja 2007 r., a więc po upływie przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. terminu. Skoro zatem skargi do organu wniesione zostały po upływie określonego w ustawie terminu to zasadnie Sąd I instancji je odrzucił. Podać przy tym należy, że Sąd nie ma ustawowego obowiązku dbałości o to, by skarga trafiła do organu w przepisanym terminie. Wskazany natomiast zarzut braku pouczenia w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o trybie i terminie do wniesienia skargi nie może stanowić podstawy do uznania, że skarga została wniesiona w terminie. Mógłby on co najwyżej przemawiać za ewentualną zasadnością wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowych skarg. W takim stanie rzeczy stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie zostały naruszone wskazane w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.