III SA/Po 655/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Maria Kwiecińska (spr.) As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant : sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości o d d a l a s k a r g ę /-/ M. Bejgerowska /-/ B. Koś /-/ M. Kwiecińska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (ark. mapy [...]) w O. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] w celu zbadania, czy kwestionowana decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 kpa skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywały ustalenia "Planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta O." objętego uchwałą Rady Miejskiej O. Nr [...] z dnia [...]. Teren objęty podziałem, zgodnie z tym planem, stanowi strefę zainwestowania miejskiego o dominującej funkcji usług centrotwórczych oraz funkcji mieszkaniowej i usługowej jako uzupełniającej z dopuszczeniem funkcji nieuciążliwych. Kolegium wyjaśniło także, iż na mocy aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia [...] Spółka A w O. stał się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] położonej w O. Z chwilą nabycia przedmiotowych nieruchomości stał się on podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania dotyczącego podziału działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]). W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro z wnioskiem o podział opisanej wyżej nieruchomości wystąpił uprawniony podmiot, a podział był zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, spełnione zostały wymogi z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości przysługiwało podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego. Tylko te podmioty miały interes prawny, aby żądać czynności organu w przedmiocie podziału nieruchomości. Tym samym brak jest podstaw do uznania A. K. za stronę postępowania podziałowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi A. K. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 18 października 2006 r, sygn. akt III SA/Po 258/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], stwierdzając że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż mimo deklaracji organu o wszczęciu postępowania "z urzędu", faktycznie wszczęto je na wniosek A. K. Kwestia ta nie została jednak wyjaśniona, co wskazuje na naruszenie art. 157 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu, z zastosowaniem art. 61 kpa co stanowi o braku podstaw prawnych do wydawania osobnych postanowień dotyczących wszczęcia postępowania w tej sprawie. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. Do akt administracyjnych omawianej sprawy nie dołączono wniosku skarżącej A. K. mimo, że z protokołów posiedzeń SKO z [...] r., [...] r. i [...] r. oraz z decyzji z [...] r. wynika, że taki wniosek został złożony. Jeśli zatem postępowanie wszczęto w wyniku wniosku złożonego przez A. K., to obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy wniosek ten pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu legitymującego się przymiotem strony (art. 28 kpa). W razie stwierdzenia, że osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, SKO winno odmówić wszczęcia postępowania w myśl art. 157 § 3 kpa. Chcąc naprawić ten błąd organ ten w decyzji zawarł stwierdzenie, że wydał ją z urzędu. W uzasadnieniu decyzji powołał się jednak na wniosek A. K., przedstawił jej zarzuty dotyczące kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i A. K. doręczył odpis decyzji z [...] roku. Twierdzenie zatem, że decyzja ta wydana została z urzędu nie znajduje potwierdzenia w czynnościach Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z treści omawianej decyzji wynika też, że SKO rozpoznało merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] roku Nr [...]. W decyzji tej rozważono bowiem przesłanki z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego oraz ustosunkowano się do zarzutów podniesionych przez A. K. Wniesienie odwołania przez A. K. obligowało zatem SKO do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia przewidzianego odpowiednio w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 lub § 2 kpa (w zależności od poczynionych ustaleń). Ustalenie zaś, że odwołująca się A. K. nie ma legitymacji strony zobowiązywało Kolegium, działające jako organ odwoławczy, do uchylenia decyzji organu I instancji, jako wydanej na wniosek nieuprawnionego podmiotu i odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa. Pozostawienie w obrocie decyzji wydanej na wniosek podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony, stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 3 i art. 157 § 2 kpa, który miał wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie wszczęte postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] na wniosek A. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (ark. mapy [...]) przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w celu zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że A. K. nie była stroną postępowania podziałowego. Na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości przysługiwało podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego. Natomiast w myśl art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiotowa nieruchomość została podzielona na wniosek właściciela, tj. Spółki A w O. Natomiast A. K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu podziałowym dotyczącym działki nr [...] przy ul. [...] w O. W konsekwencji organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na skutek wniosku A. K. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] wniosła działająca przez pełnomocnika A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przesłała kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt 259/06 wydanego w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w O. Skarżąca podniosła, iż w powyższym wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, iż skarżąca A. K. posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu, a SKO ma obowiązek zbadania prawidłowości decyzji podziałowych dotyczących działek nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej powyższy wyrok jest związany z przedmiotową sprawą, gdyż dotyczy tej samej materii, wobec czego SKO powinno uchylić własną decyzję, rozpoznać merytorycznie sprawę i stwierdzić nieważność decyzji podziałowej działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podtrzymując dotychczasową argumentację, organ podkreślił, iż stosownie do art. 157 § 3 kpa konsekwencją niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć m.in. złożenie wniosku przez podmiot nie będący stroną w sprawie. W omawianej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie, wobec czego zasadne jest umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 kpa. Powołany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Po 259/06 nie dotyczy omawianej sprawy. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zajął stanowisko w wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 258/06, z uzasadnienia którego wynika jednoznacznie, że jeżeli z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, to w myśl art. 157 § 3 kpa winna zostać wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do tego, czy skarżącej A. K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd zauważa, że także w niniejszej sprawie krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] może być szerszy aniżeli w postępowaniu zwykłym dotyczącym zatwierdzenia podziału tejże nieruchomości i nie ogranicza się wyłącznie do stron postępowania podziałowego. Podmiot żądający stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji musi jednak posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zaś ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. Tylko zatem przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W niniejszej sprawie skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla skarżącej określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, iż skarżona decyzja z dnia [...] dotyczy zatwierdzenia podziału działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] i [...]. Dopiero zaś z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...], którą następnie nabyła A. K., a zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...] nastąpiło decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...]. Tymczasem interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie administracyjnej, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na uznanie jej stronę (zob. postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84). Jakkolwiek więc skarżącej nie można odmówić interesu faktycznego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], to jednak – jak wskazano powyżej – żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa. Nie każdy bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Istnienie interesu prawnego wymaga, by te uprawnienia znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym. Tenże warunek nie zachodzi w niniejszej sprawie w przypadku skarżącej, której ewentualne roszczenia związane z nabyciem działki nr [...] mogłyby być realizowane jedynie na drodze cywilnej. Należy ponadto zaznaczyć, iż brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, Lex nr 209119). W ocenie Sądu brak interesu prawnego A. K. w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji był w sposób oczywisty możliwy do ustalenia już w chwili złożenia wniosku w tym przedmiocie, co winno było skutkować odmową organu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. Skoro jednak organ wszczął postępowanie celem zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności i dopiero w toku tego postępowania stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od osoby niebędącej stroną w sprawie, to nie mógł już wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, lecz właściwym było umorzenie postępowania. Stosownie bowiem do art. 105 kpa organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który wyklucza prowadzenie tego postępowania. W tym kontekście zaskarżona decyzja nie pozostaje zatem w sprzeczności ze wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 18 października 2006r. (sygn. akt III SA/Po 258/06), ani też nie narusza przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie zarzut skarżącej, jakoby organ w niniejszej sprawie winien respektować wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2006 r. wydany w sprawie III SA/Po 259/06. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiążące dla organu administracji były wskazania i ocena prawna zawarte jedynie w wyroku WSA wydanym w niniejszej sprawie, tj. wyroku z dnia 18 października 2006 r. (sygn. akt SA/Po 258/06). Organ, podobnie jak Sąd orzekający, nie był natomiast związany poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd w innej sprawie, w tym w sprawie o sygn. III SA/Po 259/06 tym bardziej, że dotyczy ona innego stanu faktycznego. Tym samym zarówno organ administracji, jak i Sąd orzekający był uprawniony do dokonania własnej oceny prawnej na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy – w granicach wyznaczonych treścią art. 153 p.p.s.a., a więc zgodnej z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 258/06. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do wniosku, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego należało oddalić skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ M. Bejgerowska /-/ B. Koś /-/ M. Kwiecińska D.W.d