I OSK 575/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Po 655/07 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Po 655/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wszczęło postępowanie w celu zbadania, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Ostrowie Wielkopolskim, oznaczonej jako działka nr [...] obarczona jest wadą, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. W wyniku dokonanych ustaleń organ pierwotnie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości podnosząc, że w toku prowadzonego postępowania nie zostały wykazane podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wyjaśniono przy tym, że w dacie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości obowiązywały ustalenia "Planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta Ostrowa Wielkopolskiego" objętego uchwałą Rady Miejskiej Ostrowa WIkp. Nr XXXVI/352/94 z dnia 30 marca 1994 r. , w myśl którego to planu, teren objęty podziałem stanowił strefę zainwestowania miejskiego o dominującej funkcji usług centrotwórczych oraz funkcji mieszkaniowej i usługowej jako uzupełniającej z dopuszczeniem funkcji nieuciążliwych. Z wnioskiem zaś o dokonanie podziału w/w działki wystąpił jej ówczesny właściciel tj. Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Ostrowie Wielkopolskim. Rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu umorzyło postępowanie odwoławcze, zauważając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że brak było podstaw do uznania A. K. za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt III SA/Po 258/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. K., uchylił obie w/w decyzje wskazując, że mimo deklaracji organu o wszczęciu postępowania "z urzędu", faktycznie postępowanie to wszczęto na wniosek skarżącej. Wprawdzie wniosku tego do akt nie dołączono, ale z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikało, że wniosek taki wniosek został złożony. W tych warunkach Sąd podkreślił, iż jeśli postępowanie wszczęto w wyniku wniosku złożonego przez A. K., to obowiązkiem organu było sprawdzenie w pierwszej kolejności, czy wniosek ten pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. legitymującego się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. W przypadku bowiem stwierdzenia, że wnioskodawczyni nie miała przymiotu strony - w rozumieniu art. 28 kpa - organ winien odmówić wszczęcia postępowania zgodnie z art. 157 § 3 kpa, a nie - jak w tej sprawie uczyniono (chcąc naprawić błąd ) - twierdzić, że decyzja z dnia [...] września 2005 r. została wydana z urzędu. W rezultacie Sąd wyraził pogląd, iż ustalenie, że wnosząca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma legitymacji strony zobowiązywało Kolegium do uchylenia pierwotnej swojej decyzji - jako wydanej na wniosek nieuprawnionego podmiotu - i odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa. Pozostawienie bowiem w obrocie decyzji wydanej na wniosek podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony, stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 157 § 2 kpa, który miał wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając po raz kolejny sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] umorzyło postępowanie wszczęte na wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności wspomnianej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości podnosząc w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że postępowanie to zostało wszczęte w sytuacji, gdy wnioskodawczyni, nie posiadała interesu prawnego w tym postępowaniu i w związku z tym nie była legitymowana do udziału w nim w charakterze strony. Kolegium wyjaśniło przy tym, iż na mocy aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] lutego 1997 r. właścicielem podlegającej podziałowi nieruchomości był Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Ostrowie Wielkopolskim a działka ta powstała na skutek podziału działki nr [...]. W/w Spółka była też wnioskodawcą w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, na gruncie zaś ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości przysługiwało tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego a tym samym brak było podstaw do uznania A. K. za stronę tego rodzaju postępowania. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], wydaną na skutek wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W złożonej od przedstawionej wyżej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podniosła, że Sąd ten w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Po 259/06, wydanym w odrębnej sprawie, ale dotyczącej tej materii jednoznacznie stwierdził, iż posiada ona przymiot strony w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i odpis tego wyroku przesłała Kolegium. Jej zdaniem zatem organ miał obowiązek zbadania prawidłowości decyzji podziałowych dotyczących działek nr [...] i [...]. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zauważając uzupełniająco, powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Po 259/06 nie dotyczył przedmiotowej sprawy, do której natomiast odnosił się wyrok tegoż Sądu z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt III SA/Po 258/06. W wyroku tym zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zajął stanowisko, że jeżeli z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie ma przymiotu strony - w rozumieniu art. 28 kpa - to w myśl art. 157 § 3 kpa winna zostać wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Oddalając - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) -przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym - stosownie do art. 28 kpa - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd wyjaśnił też, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tego powodu, również w niniejszej sprawie, krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] położona w Ostrowie Wielkopolskim, może być szerszy aniżeli w postępowaniu zwykłym, dotyczącym zatwierdzenia podziału tejże nieruchomości i nie ogranicza się wyłącznie do stron postępowania podziałowego. Podmiot żądający stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji musi jednak posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zaś ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niej określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynikało bowiem, iż kwestionowana decyzja dnia [...] kwietnia 1997 r. dotyczy zatwierdzenia podziału działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] i [...] a dopiero z działki nr [...] wydzielono następnie działkę nr [...], którą nabyła A. K. Zatwierdzenie zaś podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...] nastąpiło decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 1997 r. W tych warunkach Sąd I instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 1984 r. sygn. akt II SA 789/84, wyraził pogląd, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie administracyjnej, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak zaś bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Jakkolwiek zatem skarżącej nie można odmówić interesu faktycznego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r., to jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa. Nie każdy bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Ewentualne zatem roszczenia skarżącej, związane z nabyciem działki nr [...], mogłyby być realizowane jedynie na drodze cywilnej. Ponadto Sąd Wojewódzki zauważył, że jeśli brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, winna w zasadzie w takim wypadku nastąpić odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - na podstawie art. 157 § 3 kpa. W sytuacji jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego - są one podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie - w ocenie Sądu - brak interesu prawnego A. K. był w sposób oczywisty możliwy do ustalenia już w chwili złożenia wniosku w tym przedmiocie, co winno było skutkować odmową organu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa, ale skoro jednak organ wszczął postępowanie, celem zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności i dopiero w toku tego postępowania stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodził od osoby niebędącej stroną w sprawie, to nie mógł już wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, lecz właściwym było umorzenie postępowania. Stosownie bowiem do art. 105 kpa organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który wyklucza prowadzenie tego postępowania. W tym kontekście zatem zaskarżona decyzja nie pozostawała - wg Sądu Wojewódzkiego - w sprzeczności ze wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 18 października 2006 r. (sygn. akt III SA/Po 258/06), ani też nie naruszała przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby organ w niniejszej sprawie winien respektować wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 r. wydany w sprawie III SA/Po 259/06, Sąd uznał go za niezasadny, gdyż - stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wiążące dla organu administracji były wskazania i ocena prawna zawarte jedynie w wyroku z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt III SA/Po 258/06. Organ, podobnie jak Sąd orzekający, nie był natomiast związany poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd w innej sprawie, tym bardziej, że dotyczyła ona innego stanu faktycznego. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej A. K., wskazując jako podstawy skargi na przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu, że skarżącej w niniejszym postępowaniu nie przysługiwały prawa strony. Powołując się na powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono skrótowo stan faktyczny sprawy, wyjaśniając przy tym, iż działka nr [...] jest tożsama z działką nr [...], po wydzieleniu z niej działki o numerze [...]. Nie została bowiem wydana decyzja o utworzeniu działki nr [...] i w sensie prawnym zatem działka o tym numerze nie istniała. Ponadto akcentowano także fakt, że A. K. jest aktualnie właścicielką działki nr [...], która powstała na skutek podziału działki nr [...], zaś ta ostatnia działka została utworzona na skutek podziału w/w działki nr [...]. Skarżąca kasacyjnie podnosiła, że w efekcie dokonanych podziałów jej budynek, wybudowany na podstawie decyzji zezwalającej na jego budowę na działce nr [...] znajduje się obecnie nie tylko na działce nr [...] ale częściowo również na działkach nr [...] i [...]. Z tego powodu skarżąca, upatrując swój interes prawny w niniejszym postępowaniu w prawie własności, przysługującym jej do działki nr [...], domagała się stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału działki nr [...], twierdząc, że decyzja ta rażąco narusza prawo w postaci prawa skarżącej do jej budynku. Nadmieniono, że w dacie podziału działki nr [...] budynek ten już istniał a w wyniku dokonanych podziałów znajduje się on częściowo na m. in. działce nr [...], która została juz sprzedana przez Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Spółka z o.o. osobie trzeciej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc w przedmiotowej sprawie, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że choć w skardze tej wskazano, że jest ona wnoszona na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co wskazywało, że skarżąca kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to w rezultacie treść podniesionych zarzutów sprowadziła się jedynie do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut skargi kasacyjnej polegał bowiem na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 28 kpa ( a więc prawa materialnego) poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu, polegająca na przyjęciu, iż A. K. nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w Ostrowie Wielkopolskim przy ul. [...]. Jak wyżej wspomniano, ponieważ poza regulacją zawartą w przepisie art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania sprawy poza granicami skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie ocenie Sądu podlegał jedynie zarzut naruszenia przepisu art. 28 kpa. Poza kontrolą Sądu kasacyjnego pozostawała natomiast sfera związana z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez Sąd Wojewódzki, które to ustalenia mogłyby być jedynie przedmiotem oceny Sadu kasacyjnego, gdyby skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzut naruszenia przez Sąd I instancji konkretnego przepisu procedury sądowej. Oceniając zatem - w tym kontekście - zasadność skargi kasacyjnej należało uznać, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw prawnych. Choć treść aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1997 r., znajdującego się w aktach administracyjnych, może nasuwać wątpliwości, co w istocie rzeczy było przedmiotem sprzedaży na rzecz A. K., w akcie tym bowiem mowa jest o nabyciu przez nią odrębnego, samodzielnego lokalu ( nieruchomość lokalowa) wraz z gruntem, to z ustaleń faktycznych, dokonanych w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki wynikało, że skarżąca kasacyjnie nabyła własność nieruchomości ( gruntowej) stanowiącej działkę gruntu nr [...], która to działka powstała dopiero na skutek podziału działki oznaczonej numerem [...]. Wniosek zaś o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczył decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. Działka ta zaś, ani w dacie zatwierdzania jej podziału, ani w dacie nabycia przez A. K. działki nr [...] nie stanowiła przedmiotu praw rzeczowych skarżącej. Nabycie bowiem przez nią działki nr [...], która choć w sensie fizycznym, stanowi oczywiście fragment gruntu wchodzącego dawniej w skład działki nr [...] - w sensie prawnym jest zupełnie odrębną nieruchomością. Fakt, że skarżącej przysługuje prawo własności do działki nr [...] nie może być przy tym rozumiane, że ma ona jakieś prawo ( zbliżone na przykład do pojęcia udziału we współwłasności ) w stosunku do dawnej działki nr [...]. Pojęcie interesu prawnego nie zostało wprawdzie zdefiniowane normatywnie, ale w literaturze przedmiotu i bogatym orzecznictwie zwraca się uwagę, że kategorię tę musi cechować to, że interes prawny musi być: indywidualny, konkretny, aktualny i bezpośredni. W związku z powyższym, w świetle wyżej przedstawionych ustaleń faktycznych, należało uznać, że A. K. istotnie nie posiada interesu prawnego do kwestionowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygnięcia zatwierdzającego podział działki nr [...]. Przysługujące jej prawo własności do działki nr [...] nie oznacza bowiem, że przysługuje jej również prawo rzeczowe do (nieistniejącej już obecnie ) działki nr [...]. Z tych powodów słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że A. K. nie mogła skutecznie występować o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] a skoro takie postępowanie zostało wszczęte to winno ono zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Uzupełniająco jedynie w tym miejscu wypada nadmienić, że sprzedaż działki nr [...] osobie trzeciej przez dotychczasowego jej właściciela, który to fakt podniesiono w skardze kasacyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia a mógłby stanowić jedynie przeszkodę uniemożliwiającą wzruszenie kontrolowanej decyzji w przypadku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.