I SA/Wa 1327/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz W. P., G.N., D. N., A. N., D. M., C. R., K. M. i U. Z. prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...] (obecnie położonego przy ul. [...] oraz [...]), stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] pochodzącego z nieruchomości ozn. Nr hip. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Prezydent W. odmówił ustanowienia na rzecz wskazanych powyżej osób prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/04 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił W. P., G. N., D. N., A. N., D. M., C. R., K. M. i U. Z. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] (obecnie położonego przy ul. [...] oraz ul. [...]), stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], pochodzącego z nieruchomości ozn. Nr hip. [...]. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła A. W., reprezentowana przez pełnomocnika M. N.. W odwołaniu wskazano, że w imieniu i na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości został złożony stosowny wniosek przez Urząd Likwidacyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania, wskazało, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (obecnie położonego przy ul. [...] oraz ul. [...]) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 ww. dekretu przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. z chwilą likwidacji gmin - na własność Skarbu Państwa. W dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowy grunt z mocy prawa stał się własnością [...] - Gminy W. – [...], co zostało potwierdzone decyzjami Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] i z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] oraz Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości stal się własnością Miasta W. Przedmiotowa nieruchomość o pow. [...] m2 położona przy ul [...]. pochodząca z nieruchomości oznaczonej Nr hip. [...], stanowiła własność K. E. P. (od dnia 21 kwietnia 1945 r.). Obecnie nieruchomość ta stanowi działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] położone w W. przy ul [...] oraz ul. [...]. Objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.. Zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Kolegium podało, że z akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości wynika, że poprzedni właściciel nie złożył stosownego wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Organ wyjaśnił także, że z dniem 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z art. 82 ust. 2 tej ustawy poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których z dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Wnioskiem z dnia 3 lutego 1988 r. K. P. wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Następnie wnioskiem z dnia 3 maja 1988 r. wystąpił o odszkodowanie lub zwrot ww. nieruchomości. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości straciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. W myśl art. 214 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzednim właścicielom, których prawo do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki lub inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Natomiast zgodnie z ust. 2 zwrot nieruchomości, o których mowa w ust. 1 przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 roku została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Pismem z dnia 9 stycznia 2003 r. W. P. ponowił wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...]. Organy orzekające na podstawie akt sprawy ustaliły, że w dniu 21 listopada 1945 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., przedmiotowy grunt nie był zabudowany, w związku z czym nie zostały spełnione warunki określone w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż nie zostały wskazane dokumenty, na podstawie których organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy grunt był niezabudowany, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że z aktu notarialnego z dnia 21 kwietnia 1945 r. Rep. [...] wynika, że K. E. P. nabył działkę gruntu o powierzchni [...] m2 położoną w W. przy ul. [...], wchodzącą w skład nieruchomości [...] oznaczonej Nr Hipotecznym [...] i oznaczonej Nr [...] na planie załączonym pod Nr [...] do zbioru dowodów tomu I księgi wieczystej tejże nieruchomości. W akcie tym wskazano, że działka ta stanowi plac niezabudowany Z akt sprawy wynika, że budowa domów na działkach przy ul. [...] prowadzona była na podstawie lokalizacji nr [...] z dnia [...] lipca 1954 r. przez Spółdzielnię [...] w W., której przekazano teren w celu wzniesienia budynków w dniu 8 kwietnia 1955 r., projekt budowlany został zatwierdzony w dniu 15 kwietnia 1955 r., pozwolenie na budowę zaś zostało wydane w tym samym roku. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny na rzecz i w imieniu poprzedniego właściciela nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, że przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13. poz. 87) nie przewidywały dla urzędów likwidacyjnych uprawnień do zabezpieczenia majątku osób fizycznych jak również składania wniosków w ich imieniu. Zatem złożony przez Urząd Likwidacyjny wniosek nie mógł więc odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela i jego następców prawnych, bowiem Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust, 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało słuszność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. [...] wniosła A. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegające na uznaniu, iż wniosek złożony w imieniu i na rzecz poprzedniego właściciela przez Urząd Likwidacyjny nie mógł odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela i jego następców prawnych, podczas gdy wnioski składane w terminie wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu przez Urzędy Likwidacyjne były przyjmowane do rozpoznania i organy orzekające w ich przedmiocie nie kwestionowały skuteczności ich wnoszenia w imieniu właścicieli; – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 i 128 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, polegające na pozbawieniu skarżącej prawa rozpoznania jej sprawy w trybie administracyjnym przed dwiema instancjami, poprzez orzeczenie w przedmiocie wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny, podczas gdy organ pierwszej instancji w tym przedmiocie się nie wypowiedział; – naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niezbadaniu przez organ drugiej instancji całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, poprzez nieustosunkowanie się do kwestii, czy wniosek dekretowy złożony przez Urząd Likwidacyjny został złożony w terminie. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wąskie rozumienie kompetencji Urzędu Likwidacyjnego do działania w imieniu byłych właścicieli stoi w jawnej sprzeczności zarówno z praktyką administracyjną, która występowała w okresie składania wniosków, jak i z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącej, nie jest okolicznością obciążającą stronę nierozpoznanie wniosku przez kilkadziesiąt lat. Wniosek został złożony w terminie, zostałby rozpoznany w latach 50-tych ubiegłego wieku, gdyż wtedy organy państwowe nie kwestionowały skuteczności składania przez urzędy likwidacyjne wniosków. Skarżąca podkreśliła, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, co jest niedopuszczalne w czasie trwania postępowania dekretowego i pozostawania bez rozpatrzenia wniosku dekretowego. W ocenie skarżącej, organ administracji powinien potraktować Urząd Likwidacyjny jako podmiot podejmujący daną czynność bez przedłożenia dokumentu, z którego wynika umocowanie do podjęcia danej czynności. Z ostrożności procesowej, skarżąca potwierdziła w skardze omawianą czynność Urzędu Likwidacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wymienione. W zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej, nie uwzględniono oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/04. W wyroku tym Sąd zarzucił, że organy orzekające nieprawidłowo ustaliły krąg osób będących stronami tego postępowania. W postępowaniu odwoławczym zostali pominięci K. L. Z, M. D., J. D. i S. D. - osoby legitymujące się prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dawniej wchodzącej w skład gruntu przy ul. [...] w W., choć w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości winny brać udział wszystkie osoby posiadające do niej tytuł prawny. Organy orzekające prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości nie ustaliły, ani nie zbadały wszystkich okoliczności wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organy nie poczyniły ustaleń na czyją rzecz aktualnie ustanowione jest użytkowanie wieczyste do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dawniej wchodzącej w skład gruntu przy ul. [...] w W. Z akt sprawy wynika, że wieczystymi użytkownikami nieruchomości położonej przy ul. [...] byli D. M., D. J. i D. S. (k-84 akt administracyjnych). Z informacji z ewidencji gruntów z dnia 14 marca 2006 r. wynika, że współużytkownikami wieczystymi wcześniej wskazanej nieruchomości są D. W., R. G. i D. S. H. (k-164). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji przesłanej J. D., S. D. i M. D. wynika, że została ona odebrana przez S. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skierowało zaś decyzję do M. D., J. D., S. D., którą odebrał pełnoletni domownik – syn W. D.. Jednakże wskazać należy, że J. J. D. zmarł w dniu 4 lipca 1982 r. (k- 37 akt sądowych – odpis skrócony aktu zgonu sporządzony przez Urząd Stanu Cywilnego W.), a M. C. D.a zmarła w dniu 2 kwietnia 1970 r. (k- 39 akt sądowych – odpis skrócony aktu zgonu sporządzony przez Urząd Stanu Cywilnego W.), a więc nie żyli oni już w dacie wszczęcia postępowania. Tymczasem organy obydwu instancji uczyniły ich stroną postępowania. Zatem J. J. D. i M. C. D. nie mając zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych nie mogli być podmiotem stosunku administracyjnoprawnego. Bez znaczenia przy tym jest dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, to, czy organy administracyjne o fakcie śmierci stron wiedziały. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie kręgu osób będących stronami aktualnie prowadzonego postępowania i doręczenie decyzji wyłącznie tym osobom. Organy prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie od początku mylnie kierowały korespondencję do S. D. zamiast do S. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaś doręczając decyzję użytkownikom wieczystym pominęło W. D. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a – skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszających przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dodatkowo należy wyjaśnić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwestia złożenia wniosku przez Urząd Likwidacyjny jest zagadnieniem odrębnym i nie była przedmiotem rozpoznania w zakresie niniejszej sprawy. Wskazać należy jedynie, że sprawa z wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny pozostaje otwarta i skarżąca może domagać się rozpoznania wniosku złożonego przez urząd likwidacyjny, ewentualnie skarżyć bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania tego wniosku. W związku z powyższym koniecznym stało się uchylenie decyzji wydanych przez orany obu instancji. Z tych powodów Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.