II SA/Gl 856/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008r. sprawy ze skargi S. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku skarżący M. M. i S. M. zwrócili się do Prezydenta Miasta J. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w J. przy ul. [...] w prawo własności. We wniosku wskazali, że są uprawnieni, jako następcy prawni, do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), zwanej dalej ustawą o przekształceniu. Do wniosku skarżący dołączyli odpis z księgi wieczystej Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] roku Kw Nr [...], wypis aktu notarialnego – umowy darowizny z dnia [...] roku, Rep. A numer [...] notariusza D. D. z Państwowego Biura Notarialnego w J. oraz wypis aktu notarialnego – umowy sprzedaży i umowy zamiany z dnia [...] roku, Rep. A numer [...] notariusza A. G. z Państwowego Biura Notarialnego w J. Do akt sprawy dołączono również decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] roku, Nr [...], wydaną w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 roku, Nr 22, poz. 159) oraz ustawy 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 roku, Nr 18, poz. 94), która to decyzja stanowiła podstawę do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzedników prawnych skarżących. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] , Prezydent miasta J. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do wnioskowanej nieruchomości. W uzasadnieniu, powołując się na interes Gminy stwierdzono, że następstwo prawne, o którym mowa w art. 5 ustawy dotyczy tylko następstwa pod tytułem ogólnym tj. spadkobierców pierwotnych użytkowników wieczystych. Tymczasem wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze darowizny, a zatem nie spełniają tego warunku. Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując jako zasadniczy motyw swojego rozstrzygnięcia naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady określonej w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po raz kolejny odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym razem przed wydaniem decyzji organ umożliwił wnioskodawcom wypowiedzenie się co do zgłoszonych żądań, co zostało udokumentowane w protokole z dnia [...] roku. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, podobnie jak w uzasadnieniu wcześniej uchylonej decyzji z dnia [...] roku, że wnioskodawcy nie są następcami prawnymi w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu. Powołano się przy tym wybiórczo na stanowisko doktryny i orzecznictwo organów administracyjnych, a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2001 roku, sygn. akt I SA 741/00. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zarzucili rażące naruszenie art. 5 ustawy o przekształceniu poprzez przyjęcie, iż nie są oni następcami prawnymi pierwotnych użytkowników wieczystych. Wskazali, że ich następstwo prawne wynika z umowy darowizny z [...] roku i nie ma żadnej racjonalnej podstawy do tego, aby je kwestionować. Dodatkowo zauważyli, że skarżący M. M. jest synem I. i M. M., na rzecz których w [...] roku przedmiotowa nieruchomość została oddana w wieczyste użytkowanie. Wskazali, że dokonana przez organ pierwszej instancji interpretacja godzi w konstytucyjne zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Rozpoznając odwołanie skarżących, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawa o przekształceniu weszła w życie z dniem 13 października 2005 roku. Ocena spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 tej ustawy jest zatem dokonywana w odniesieniu do tego dnia. Zasadą wyrażoną w ustawie jest odpłatność przekształcenia, zaś określone w jej art. 5 sytuacje stanowią wyjątek od tej zasady. Dalej organ stwierdził, że następcą prawnym, o którym mowa w ostatnio wymienionym przepisie jest osoba, która wywodzi swoje prawa od osoby, która spełniała przesłanki przekształcenia w dniu 13 października 2005 roku. Ponieważ uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia nie istniało w dacie dokonania darowizny ([...] rok), to z istoty rzeczy nie mogło przejść na skarżących. Skarżący nie są także użytkownikami wieczystymi, którym oddano nieruchomość w użytkowanie. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie są następcami prawnymi w rozumieniu art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu. Wywiedziono także, że określony w art. 5 ustawy wyjątek nie ma charakteru "zwolnienia" przedmiotowego lecz odnosi się do podmiotowych uwarunkowań podmiotu występującego z wnioskiem o przekształcenie. Istotą wyjątku od zasady jest niemożność stosowania go w sposób rozszerzający, co uniemożliwia rozciągnięcie uprawnień przewidzianych w art. 5 ustawy na skarżących. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucili nieprawidłowość dokonanej przez organy obu instancji wykładni art. 5 ustawy o przekształceniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, że w ustawie o przekształceniu brak jest definicji pojęcia następcy prawnego. Powołano się na niedopuszczalność dokonywania przez organy administracji publicznej wykładni przepisów pod kątem ich zgodności z Konstytucją. Jednocześnie organ odwoławczy zaprzeczył, aby podzielał stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji tego organu w kwestii rozróżnienia na gruncie ustawy o przekształceniu następstwa prawnego pod tytułem ogólnym od następstwa prawnego pod tytułem szczególnym. Stwierdził, że takie rozróżnienie w niniejszej sprawie pozostaje bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w ocenie Sądu z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przesłanki i warunki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości określa powołana już wcześniej ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku, przy czym Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 5 ustawy o przekształceniu osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 13 października 2005 roku) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Osoby te mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do dnia 31 grudnia 2012 r. Do przekształcenia zatem prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w prawo własności niezbędne było łączne zaistnienie trzech wymienionych w powołanym przepisie przesłanek: 1. wnioskodawcy jako osoby fizyczne musieli być użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 12 października 2005 roku; 2. żądanie przekształcenia miało być złożone do dnia 31 grudnia 2012 roku; 3. nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców miała być zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę (z nieruchomością rolną nie mamy w tej sprawie do czynienia). Poza sporem pozostaje w rozpatrywanej sprawie, że powyższe przesłanki zostały spełnione. Kwestią sporną jest natomiast to, czy skarżący są uprawnieni do nieodpłatnego przekształcenia na zasadzie określonej w art. 5 ustawy o przekształceniu. Przepis art. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. (pkt 1) lub które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (pkt 2). Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste poprzednikom prawnym skarżących w trybie określonym w art. 5 pkt 1 ustawy. Organy obu instancji kwestionują natomiast (chociaż każdy z nich w odmienny sposób) uprawnienia wynikające z następstwa prawnego skarżących z tytułu umowy darowizny. Ustawa o przekształceniu posługuje się pojęciem następcy prawnego zarówno w art. 1 (w ust. 3), ustanawiającym ogólne zasady przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, jak i w art. 5, stanowiącym o szczególnych uprawnieniach do nieodpłatnego przekształcenia. Ustawa nie definiuje przy tym pojęcia następcy prawnego, a zatem należy przyjąć, że następstwo to może wywodzić się z każdego tytułu, który powoduje przejście prawa z dotychczasowego użytkownika wieczystego na kolejnego. Brak jest racjonalnych podstaw, aby katalog następców prawnych zawęzić do określonego ich kręgu, względnie uzależnić od sposobu nabycia prawa. Gdyby tak miało być, to wynikać by musiało z treści przepisu prawa. Rozróżnienie takie stałoby ponadto w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, która mieści się między innymi w treści zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Tym samym za słuszne należy uznać te rozważania organu odwoławczego, które sprowadziły się do krytyki poglądu wyrażonego w tej kwestii przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji, to stwierdzić przyjdzie, że następstwo prawne, o którym mowa w art. 5 ustawy o przekształceniu nie jest wyjątkiem od ogólnych zasad następstwa prawnego. Wyjątkiem określonym w tym przepisie jest jedynie ograniczona możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. To uprawnienie ma oczywiście swoje odniesienie do podmiotu, który je realizuje. Krąg tych podmiotów został jednak zdefiniowany poprzez określenie, że są nimi zarówno pierwotni użytkownicy wieczyści, jak i ich następcy prawni. Brak jest logicznych przesłanek do tego, aby grono następców prawnych ograniczyć do tych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. W takim bowiem przypadku zbędne by było posługiwanie się tym pojęciem. Tacy następcy byliby w istocie użytkownikami wieczystymi, którym oddano nieruchomość w użytkowanie, a nie ich następcami prawnymi. Również za błędny należy uznać pogląd wyrażony przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że następcy prawni osób fizycznych, które w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 13 października 2005 roku nie były już użytkownikami wieczystymi nieruchomości określonej w ustawie, będąc kontynuatorem ich praw w zakresie użytkowania wieczystego, nie spełniają warunków do uzyskania przedmiotowego roszczenia, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy byli użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości. Z analizy przepisów ustawy o przekształceniu nie można bowiem wyprowadzić wniosku, by zamiarem ustawodawcy było różnicowanie na gruncie omawianej ustawy sytuacji prawnej następców prawnych użytkownika wieczystego, który prawo to nabył w trybie uprawniającym obecnie do nieodpłatnego przekształcenia i wyeliminowanie następców prawnych, którzy prawo to nabyli od niego przed 13 października 2005 r. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tego by następców prawnych użytkownika wieczystego, który nabył to prawo w warunkach określonych w § 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu, ale zbył je (w tym wypadku poprzez umowę darowizny) przed wejściem w życie tej ustawy, traktować na jej gruncie inaczej - gorzej - niż następców prawnych użytkownika wieczystego, którzy prawo to nabyli w drodze umowy, czy w drodze spadku po dniu wejścia w życie ustawy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że następcą prawnym, o którym mowa w art. 5 ustawy o przekształceniu jest każdy, kto nabył to prawo bez ograniczeń od swojego poprzednika bez względu na to, kiedy to nabycie miało miejsce. Istotne jest natomiast, aby nieruchomość, która została oddana w użytkowanie wieczyste była pierwotnie oddana w to użytkowanie w warunkach określonych w art. 5 pkt 1 lub 2 tej ustawy (obecnie: art. 1 ust. 1a pkt 1 lub 2). Za podobnym rozumieniem istoty następstwa prawnego wypowiadały się sądy administracyjne na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.). Wskazać tu przyjdzie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 roku, sygn. akt I OSK 410/05; z dnia 3 marca 2006 roku, sygn. akt I OSK 541/05, z dnia 15 marca 2006 roku, sygn. akt I OSK 638/05, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2004 roku, sygn. akt II SA/Gd 173/04. Pomimo, iż poglądy te wyrażone zostały na podstawie nieobowiązującego już stanu prawnego, to Sąd stoi na stanowisku, iż w pełni zachowały one swoją aktualność w odniesieniu do oceny charakteru prawnego i skutków następstwa prawnego, o którym mowa w obecnie obowiązującej ustawie. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., w związku z wykazanym wyżej naruszeniem art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia, z których wprost wynikają wskazówki co do dalszego postępowania. Organ winien mieć również na uwadze zmiany w obowiązującym stanie prawnym, jakie nastąpiły po dacie wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności wynikające z ustawy z dnia 7 września 2007 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371).