I OSK 1145/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska(spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1902/07 w sprawie ze skargi E. D. i H. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. D. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1902/07 oddalił skargi E. D. i H. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1961 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 18,5229 ha położonego w G., będącego własnością J. M. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, złożonego przez H. J. – następczynię prawną J. M., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 3305/01 uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. podnosząc, iż nie wyjaśniono wielu istotnych okoliczności w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. po rozpatrzeniu sprawy z wniosku H. J. w pkt 1 stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1961 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. w części dotyczącej przejętego na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego składającego się z działek gruntowych oznaczonych numerami: [...] (KW[...]) o pow. 3,7616 ha, [...] (KW [...]) o pow. 0,3234 ha, [...] (KW [...]) o pow. 1,0160 ha, [...] (KW [...]) o pow. 0,4898 ha, [...] (KW [...]) o pow. 0,5746 ha, [...] (KW [...]) o pow. 0,0591 ha, [...] (KW [...]) o pow. 1,2976 ha i [...] (KW [...]) o pow. 1,2972 ha. W pkt 2 ww. decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził zaś, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1961 r. jak i decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W.z dnia 21 marca 1961 r., w części dotyczącej działek gruntu oznaczonych numerami: [...] (KW [...]) o pow. 7,1801, [...] (KW [...]) o pow. 0,5428, [...] (brak danych o KW) o pow. 1,7234 ha i [...] (KW [...]) o pow. 0,1485 zostały wydane z naruszeniem prawa, lecz z uwagi na nieodwracalne skutki prawne odmówił stwierdzenia nieważności, którą następnie podtrzymał w decyzji z dnia [...] marca 2004 r., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/05, po rozpoznaniu skargi E. D., R. K., R. K., J. E., J. S., [...] Spółdzielni Rolników w G. oraz Miasta i Gminy G. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., podnosząc, iż Minister wydając decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. całkowicie pominął fakt, iż w obrocie prawnym pozostała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz wniosek Pani H. J. o ponowne rozpoznanie sprawy, stąd postępowanie w niniejszej sprawie stało się trójinstancyjne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku H. J. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2001 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne toczące się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podnosząc, iż zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organami właściwymi do badania legalności orzeczeń wydanych w tego typu sprawach przez prezydia rad narodowych są samorządowe kolegia odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 875/06 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r., wskazując, iż ani Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 3305/01, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 130/05 nie zakwestionowali właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do badania legalności zaskarżonych orzeczeń, zaś przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie, czy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. decyzją z dnia [...] maja 1961 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. dopuściło się rażącego naruszenia prawa, które powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania H. J., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r., stwierdzając, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 r. była we władaniu państwa i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także zgodnie z uchwałą TK z dnia 20 lutego 1991 r. przejęta została na własność państwa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. D. oraz H. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu Sąd przedstawił motywy i m.in. wskazał, iż z akt sprawy wynika, że gospodarstwo rolne należące do J. M. przeszło we władanie Państwa na podstawie orzeczenia wydanego na mocy art. 14 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40), które stało się jednak niewykonalne co spowodowało, iż na podstawie art. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych umorzono postępowanie prowadzone w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa należącego do J. M. W konsekwencji całe gospodarstwo winno zostać J. M. zwrócone, co jednak nie miało miejsca, bowiem zwrócono część przejętej nieruchomości o pow. 65 ha nie zwracając nieruchomości o powierzchni 18,5229 ha z uwagi na fakt, iż grunty te znajdowały się w dyspozycji Państwowego Ośrodka Maszynowego w G., który na tym terenie dokonał już przebudowy budynków gospodarczych, domu mieszkalnego oraz dokonał innych inwestycji. Niewątpliwie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, niezwrócenie J. M. części nieruchomości wchodzącej w skład jego gospodarstwa nieruchomości o powierzchni 18,5229 ha było działaniem bezprawnym, jednakże okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] maja 1961 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r., na mocy których nie została zwrócona J. M. przedmiotowa część gospodarstwa, bowiem przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego w brzmieniu na dzień wydania przedmiotowych decyzji nie dzielił nieruchomości znajdujących się we władaniu Państwa na nieruchomości, które we władaniu Państwa znalazły się legalnie i na nieruchomości znajdujące się we władaniu Państwa nielegalnie. Przepis ten nie wyłączał możliwości przejęcia na własność Państwa nieruchomości, których władanie Państwo uzyskało bezprawnie. Nie jest kwestionowany w sprawie fakt, iż po tym jak przejęcie gospodarstwa rolnego należącego do J. M. na mocy art. 14 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40) nie doszło do skutku, całe gospodarstwo winno być J. M. zwrócone. Jednakże Państwo nie zwróciło nieruchomości o pow. 18,5229 ha, zaś w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. możliwe stało się przejęcie przez Państwo tej nieruchomości na własność, gdyż przepis ten dotyczył każdej nieruchomości, która znalazła się we władaniu Państwa w tym także takiej, której władanie Państwo uzyskało bezprawnie. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono: 1) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. z 1957 r. Nr 39, poz. 173) poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji w ocenie ważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1961 r., 2) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. z 1957 r. Nr 39, poz. 173) poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w ocenie ważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1961 r. przy bezpodstawnym przyjęciu, że J. M. utracił władztwo nad gospodarstwem w dniu 5 kwietnia 1958 r., 3) naruszenia przepisu prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie wobec wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. bez podstawy prawnej, a tym samym z rażącym naruszeniem prawa, 4) naruszenia przepisu prawa procesowego, tj. art. 156 § 2 k.p.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec braku zaistnienia przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w niniejszej sprawie w stosunku do części niezwróconej nieruchomości o powierzchni 18,5229 ha, 5) naruszenia przepisu prawa procesowego, tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy zarówno przez organ jak i sąd bez właściwego zastosowania wytycznych w zakresie wykładni prawa wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2001 r. (sygn. akt IV SA 3305/01), 6) naruszenia przepisu prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważnie i niewyjaśnienie oraz pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, potwierdzających stosowanie przymusu i przemocy w odniesieniu do właściciela gospodarstwa rolnego – J. M. oraz stosowanych na jego osobę nacisków i presji, wobec podpisania protokołu z dnia [...] marca 1953 r., którego treści nie podtrzymywał w późniejszym czasie, w tym w oświadczeniu z dnia [...] maja 1954 r. i [...] czerwca 1954 r.; w konsekwencji czego należało go uznać za niepozbawionego prawa własności i władztwa nad gospodarstwem rolnym przed 5 kwietnia 1958 r., 7) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie wniosku skargi zawartej w pkt 2 o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2007 r., a w konkluzji – naruszenia przepisu prawa procesowej, tj. art. 151 p.p.s.a. wobec istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. W oparciu o przepis art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi jak również o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi skarżącego a także o zasądzenie od Ministra kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za II instancję, według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania wskazane w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, bowiem postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte jest wadą nieważności określoną w pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a., tj. strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Zgodnie z art. 32 i 33 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowym stronami postępowania są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, a osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu gospodarstwa rolnego, którego właścicielem był J. M. J. M. zmarł, a jego następcami byli H. J., B. S. i M. M. W dniu [...] stycznia 1996 r. zmarła B. S. i jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 1996 r. sygn. akt [...] jej spadkobierczynią jest M. K., E. M. i E. K. Natomiast w dniu [...] czerwca 2000 r. zmarł M. M., a spadek po nim, stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 2001 r. sygn. akt [...], nabyła J. M., E. D. i A. M. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że M. K., E. M. i E. K. udzieliły w dniu [...] października 2002 r. H. J. pełnomocnictwa do działania w ich imieniu, a w dniu [...] października 2002 r. takiego pełnomocnictwa udzielili H. J. również E. D. i A. M. Pełnomocnictwa te obejmują postępowanie administracyjne. Bezsporne jest, iż następcy prawni właściciela przejętego gospodarstwa rolnego mają interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będącej podstawą przejęcia tej nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym brali oni udział, co wynika z akt postępowania. Nie jest tylko do końca wyjaśniona kwestia udziału J. M. Natomiast w postępowaniu przed Sądem I instancji nie brała udziału M. K., I. M., E. K. i A. M. W postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem tych stron była H. J., natomiast nie była ona ich pełnomocnikiem w postępowaniu sądowym. Brak jest stosownego pełnomocnictwa w tym zakresie i Sąd nie traktował H. J. jako ich pełnomocnika. W takiej sytuacji gdy strony postępowania administracyjnego nie brały udziału w postępowaniu sądowym jako uczestnicy postępowania na prawach strony, to nie budzi wątpliwości, iż zostały one pozbawione możliwości obrony swych praw. Zachodzi więc przesłanka nieważności postępowania sądowego wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z tym wyrok Sądu I instancji ulega uchyleniu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a postępowanie sądowe musi zostać przeprowadzone ponownie z udziałem wszystkich stron. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 i 186 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.