I SA/Wa 1755/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skarg V. Spółki z o.o. w W. i W. Spółki z o. o. w W. na decyzję Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz każdego ze skarżących: V. Spółki z o.o. w W. i W. Spółki z o. o. w W., kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. nakazuje wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz każdego ze skarżących: V. Spółki z o.o. w W. i W. Spółki z o. o. w W. po 10 723 (dziesięć tysięcy siedemset dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. I SA /Wa 1755/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołań W. Spółki z o.o. w W. oraz V. Spółki z o.o. w W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych u zbiegu ulic: [...] i [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] Konserwator Zabytków, działając na wniosek V. Spółki z o.o., decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydaną na podstawie obowiązującego w tej dacie przepisu art. 47e ustawy z 16 października 1991r. o ochronie przyrody, zezwolił wnioskodawcy na usunięcie drzew i krzewów wymienionych w decyzji z terenu działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...], położonych u zbiegu ulic: [...] i [...]. Jednocześnie stosownie do art. 47f tej ustawy organ naliczył opłatę w wysokości [...] zł na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki za usuniecie drzew i krzewów. Powyższa decyzja organu I instancji, w wyniku rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia P., została utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 r. W. Spółka z o.o. pismem z dnia 1 kwietnia 2004 r. zwróciła się do [...] Konserwatora Zabytków o zmianę wyżej wskazanej decyzji w zakresie naliczenia opłaty, w związku z uschnięciem i zamieraniem kilku drzew, objętych zezwoleniem na ich usunięcie. Do wniosku dołączyła decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. zezwalającą spółce W. na przesadzenie 16 sztuk drzew i odraczającą na dwa lata opłatę w wysokości [...] zł za ich usunięcie, naliczoną w decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...]. [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]. Po rozparzeniu odwołania W. Spółki z o.o. w W. i V. Spółki z o.o. w W., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie IV SA/Wa 253/05 oddalił skargę W. Sp. z o. o. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2004 r. Ponownie rozpoznając sprawę [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał w szczególności, że Stowarzyszenie P. występujące w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, nie wyraziło zgody na zmianę decyzji z [...] sierpnia 2003 r. nr [...], mimo że pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. zostało pouczone, iż niezłożenie oświadczenia w terminie 14 dni od daty tego pisma, traktowane będzie jako brak zgody na zmianę decyzji. Ponadto w ocenie [...] Konserwatora Zabytków w niniejszej sprawie interes społeczny pozostaje w oczywistej kolizji z interesem wnioskodawcy, gdyż w interesie społecznym jest pozyskanie środków tytułem opłat od podmiotów korzystających ze środowiska. Jest to bowiem podstawowy instrument ekonomiczny ochrony środowiska rekompensujący wprowadzenie w nim zmian. Zdaniem organu I instancji trudno jest uznać za godny ochrony interes inwestora, który polega na osiągnięciu zysku z tytułu nie wniesienia opłat na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za usunięcie drzew i krzewów. Organ stwierdził, że uwzględnienie wniosku W. Spółki z o. o. w W. o zmianę decyzji prowadziłoby w istocie do zmiany sytuacji prawnej – zmniejszenia zobowiązania finansowego – odrębnego podmiotu prawnego, którym jest V. Spółka z o. o. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły spółki W. i V. Zarzuciły one rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 §1 pkt 4 , art. 107, art. 155, art. 156 § 1 pkt 7 kpa oraz przepisu prawa materialnego - art. 47g ust 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Rozpoznając odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołując się na treść przepisu art. 155 kpa stwierdził , że z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, iż celem postępowania prowadzonego na jego podstawie jest weryfikacja wydanej już decyzji w kontekście przesłanek z art. 155 kpa, które to przesłanki muszą być spełnione łącznie. W ocenie organu odwoławczego analiza wyżej powołanego przepisu, akt sprawy oraz decyzji [...] Konserwatora Zabytków daje podstawy do uznania, że organ I instancji zbadał przedmiotowy wniosek pod kątem wyżej wskazanych przesłanek, według zasady wynikającej z art. 7 kpa. Organ ten wskazał na brak zgody Stowarzyszenia P. na zmianę decyzji oraz należycie uzasadnił brak w tej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które mogłyby przemawiać za zmianą ostatecznej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że zgoda stron stanowi niezbędną przesłankę do zmiany decyzji w oparciu o art. 155 kpa oraz że zgoda ta nie może być dorozumiana, lecz musi być wyraźnie oświadczona. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się spółek organ II instancji wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 155 kpa są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten stwarza jedynie możliwość, a nie obowiązek zmiany ostatecznej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego dokonana przez [...] Konserwatora Zabytków ocena i będące jej wynikiem rozstrzygnięcie nie nasuwają zastrzeżeń, mieszczą się w dyspozycji art. 155 kpa i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził również, że niezasadny jest zarzut spółek odnośnie naruszenia art. 47g ust 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, polegający na obciążeniu strony opłatą za usunięcie drzew, które powinny być usunięte w ramach zabiegów pielęgnacyjnych, gdyż nie można w przepisie art. 155 kpa upatrywać środka zmierzającego do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97§1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania w sprawie zmiany decyzji do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczy wniosek o zmianę, organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności, jednakże nie oznacza to, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji nakłada na organ administracji bezwzględny obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji, tym bardziej w sytuacji, gdy organ odmówił jej zmiany. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i dlatego powinno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Ponadto organ wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] stwierdził, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji odmawiająca zmiany decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2003 r. jest prawidłowa. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły W. Sp. z o.o. w W. (w sprawie I SA/Wa 1755/07) oraz V. Sp. z o.o., w. W. (w sprawie I SA/Wa 1756/07). Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2006 r. Decyzjom tym zarzuciły: - naruszenie art. 155 kpa poprzez bezpodstawne i nieuprawnione stwierdzenie: istnienia kolizji pomiędzy słusznym interesem strony, a interesem społecznym w zmianie decyzji; braku zgody wszystkich osób mających przymiot strony oraz bezpodstawne przyjęcie, iż zgodę musiało udzielić Stowarzyszenie P.; istnienia tożsamości pomiędzy dowolnością, a uznaniowością decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa - naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez nieuwzględnienia słusznego interesu strony w aspekcie wszystkich okoliczności sprawy, w tym ściągnięcia od spółki V. należności w trybie egzekucji administracyjnej w kwocie przekraczającej kwotę należną od spółki W. i nie uwzględniającej kwoty umorzonej na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. - naruszenie art. 77 § 1 kpa, gdyż nie została rozpatrzona w sposób wyczerpujący argumentacja przedstawiona we wniosku o zmianę decyzji, w tym kwestie rażącego stosowania art. 47g ust 1 pkt 4 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Skarżące spółki wskazały, że bezzasadne jest stanowisko organów obydwu instancji, że do zmiany decyzji z [...] sierpnia 2003 r. konieczna była zgoda Stowarzyszenia P. Stowarzyszenie to było tylko uczestnikiem postępowania i w jego wyniku nie nabyło żadnych praw. Skarżące podniosły również, że gdyby organ I instancji w piśmie skierowanym w przedmiocie zgody na zmianę decyzji zawarł informację, że nie złożenie oświadczenia w zakreślonym terminie traktowane będzie jako zgoda na zmianę decyzji, to nastąpiłaby odmienna sytuacja prawna i faktyczna, gdyż zarówno w teorii jak i w praktyce mowa jest jedynie o akcepcie milczącym, a nigdy zaś o zaprzeczeniu milczącym. Skarżące spółki wskazały, że wadliwość zaskarżonej decyzji polega również na tym, że zobowiązane do wycięcia tych samych drzew są w istocie dwa podmioty: były władający i obecny władający nieruchomością. Zarzuciły, że tą samą materię regulują dwie decyzje, które nawzajem się wykluczają: decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. i decyzja nr [...] z [...] marca 2004 r., przy czym część ustalonej decyzją z [...] sierpnia 2003 r. opłaty w wysokości [...] zł została umorzona na mocy decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2006 r. Zdaniem skarżących taka sytuacja rażąco narusza słuszne interesy stron, a przede wszystkim interes V. Spółki z o.o. Skutkiem tego było bezpodstawne ściągnięcie od tej spółki całej należności (wraz z odsetkami i kosztami egzekucji) wynikającej z decyzji nr [...] również i w tej części, która została umorzona decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1755/07 ze sprawą I SA/Wa 1756/07 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia – w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ,,ppsa"’). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowo –administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. Na wstępie podnieść należy, że w toku postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa zostało wszczęte przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na skutek wniosku W. Spółki z o. o. w W., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy czynił rozważania w kwestii niedopuszczalności zamiennego stosowania trybów nadzwyczajnych, jednakże nie wyprowadził z nich właściwych wniosków. W doktrynie i judykaturze utrwalone jest stanowisko, iż wyłączona jest dopuszczalność zbiegu trybu weryfikacji decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną z trybem weryfikacji decyzji prawidłowej lub dotkniętą wadą niekwalifikowaną. System weryfikacji decyzji oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane jednocześnie. Powyżej przytoczone ogólne założenie stosowania trybów nadzwyczajnych ma pełne zastosowanie do weryfikowania decyzji na podstawie art. 155 kpa. Skoro w toku postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, to powstała sytuacja niedopuszczalnej konkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych. W takim wypadku pierwszeństwo winien mieć tryb nadzorczy. Do zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinno być kontynuowane postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa. Wskazać bowiem należy, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną, co oznacza, że powstaje sytuacja jakby decyzja nie była wydana. Wobec powyższego rezultat postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji determinuje istnienie (bądź nie istnienie) przedmiotu postępowania w sprawie o zmianę decyzji, a więc stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie ma przy tym znaczenia kierunek rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa. Nie można więc podzielić stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż skoro organ odmówił zmiany decyzji, to nie występuje w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne obligujące do zawieszenia postępowania, jak również, że nie nastąpiła konkurencyjność trybów nadzwyczajnych. Nie ma w rozpatrywanej sprawie wątpliwości, że co do tej samej decyzji toczyły się równolegle dwa postępowania nadzwyczajne. Powołane przez organ odwoławczy decyzje wydane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. i z dnia [...] lutego 2007 r. w postępowaniu nadzorczym zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2007 r. w sprawie I SA/Wa 790/07, a więc postępowanie nadzorcze nadal się toczy. Reasumując stwierdzić należy, że skoro prowadzone były dwa konkurencyjne postępowania nadzwyczajne ( z których postępowanie nadzorcze do daty wyrokowania nie zostało zakończone) , to przedwczesne było wydanie decyzji w przedmiocie wniosku złożonego w trybie art. 155 kpa. Przedwczesność wydania zaskarżonej decyzji mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W zaistniałej sytuacji procesowej, skoro zaskarżona decyzja została uchylona wyłącznie z przyczyn procesowych, to nieuprawnione jest ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 155, 7, 8 i art. 77 § 1 kpa oraz przepisu art. 47g ust 1 pkt 4 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, w tym także znaczenia braku zgody Stowarzyszenia P. Ta ostatnia kwestia ma charakter merytoryczny związany ze stosowaniem art. 155 kpa w związku z art. 31 § 3 kpa. W granicach rozpatrywanej sprawy nie leżą też zagadnienia wykonania decyzji z 2003 r. i z 2004 r. oraz egzekucji administracyjnej. Ta ostatnia kwestia stanowić mogła przedmiot odrębnej sprawy. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Rozstrzygnięcie z punktu 4 wyroku uzasadnione jest treścią §2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), z którego to przepisu wynika, że w sprawach zmiany aktu wpis stały bez względu na przedmiot sprawy wynosi 200 zł. Skarżące spółki wnosząc skargi uiściły bez wezwania sądu wpisy w kwotach po 10.923 zł. Dlatego konieczny był zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz każdej spółki kwot ponad należny wpis, tj. po 10.723 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyżej omówione rozważania dotyczące pierwszeństwa trybu stwierdzenia nieważności decyzji w relacji do postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa. A więc do czasu zakończenia postępowania nadzorczego zawiesi postępowanie w sprawie o zmianę decyzji.