II SA/Gd 706/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 20 października 2006r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla lokalizacji Parku w miejscowości Z.. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę wskazując, że w następnym roku ma możliwość przejścia na rentę strukturalną. Warunkiem otrzymania renty jest posiadanie na własność minimum 3 ha ziemi. Skarżący od ponad 14 lat dzierżawi od Agencji Nieruchomości Rolnych grunty o pow. 13,46 ha. W związku z powyższym wystąpił do Agencji z prośbą o zgodę na wykup działki nr [...] obręb Z.. Agencja poinformował go, że Gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyła działkę na lokalizację elektrowni wiatrowych, co stanowi przeszkodę w jej sprzedaży. W ocenie skarżącego podjęcie przez Radę Gminy uchwały nr [...] z dnia 20 października 2006r. nastąpiło z naruszeniem jego indywidualnego interesu prawnego. Przeznaczenie pod lokalizację elektrowni wiatrowych działki rolnej nr [...], którą skarżący chce zakupić, narusza jego interes, ponieważ wskutek tego nie będzie mógł przejść na rentę strukturalną, pomimo że tyle lat jest dzierżawcą tejże działki. Skarżący nie posiada przy tym środków na dokonanie zakupu innej działki. W dniu 17 sierpnia 2007r. skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego podjętą uchwałą. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wywodząc, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozbawiły działki nr [...] statusu działki rolnej. Ponadto przyjęty uchwałą plan nie pozbawia skarżącego przysługującego mu prawa pierwszeństwa w zakupie gruntów od Agencji Nieruchomości Rolnych, które obecnie dzierżawi. Decyzja w tym zakresie zależy jednak tylko od Agencji. Podjęta przez Radę Gminy uchwała nie ma żadnego wpływu na przysługujące skarżącemu uprawnienia. W tej sytuacji nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia (które w niniejszej sprawie zostało skutecznie dokonane - okoliczność bezsporna) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". "Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 roku,sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Należy przy tym podzielić w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku (sygn. IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125) stwierdził, iż: "Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego". Sąd ten słusznie zaznaczył przy tym, iż to gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, a zatem może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 roku, II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 roku, sygn. II SA/Bk 763/05, Baza Orzeczeń LEX nr 182866 oraz w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 roku, sygn. II SA/Wa 2375/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171696 i z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1563/04, Baza Orzeczeń LEX 171196). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia uchwałą jego interesu prawnego. Przede wszystkim wskazać należy, że posiadanie nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy nie przyznaje skarżącemu interesu prawnego. Dzierżawa jest prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego. Skutecznie na naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Skarżący nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowego gruntu, nie może wiec skutecznie zaskarżyć przedmiotowej uchwały. Kwestia możliwości realizacji prawa pierwokupu dzierżawionej działki od Agencji Nieruchomości Rolnych należy do sfery prawa cywilnego i wynika z umowy zobowiązaniowej zawartej pomiędzy dwoma podmiotami. Podane w skardze okoliczności świadczą wyłącznie o interesie faktycznym skarżącego. Z okoliczności tych nie wynika natomiast "naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia" treścią uchwały. Skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżona uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną i czy kwestionowane zapisy doprowadziły do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia na niego pewnych obowiązków. Uchwała więc nie wywarła żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego. Jest również bezspornym w sprawie, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości objętej zakresem obowiązywania uchwały. Wobec tego, iż skarżący nie wykazał skutecznie w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Z powyższych względów Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), oddalił skargę.