II SA/Go 698/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. [...] z dnia [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie uszkodzenia budynku położonego przy ul. [...] w M., powstałego w następstwie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...]. W toku postępowania ustalono, że w lokalu mieszkalnym nr [...] w M. wykonywane są roboty budowlane polegające na ociepleniu ścian zewnętrznych, likwidacji niektórych ścianek działowych o lekkiej konstrukcji, zamurowane zostały otwory pozostałe po demontażu pieca kaflowego oraz po usunięciu drzwi pomiędzy pokojami. Na ścianach szczytowych budynku zarówno od wewnątrz jak i od zewnątrz, nadto - w piwnicy budynku, stwierdzono pęknięcia. Wykonywanie prac remontowych w lokalu nr [...], w myśl obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, nie zostało zgłoszone w odpowiednim organie. Postanowieniem z dnia 18 maja 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez inwestora - D. S., bez wymaganego zgłoszenia we właściwym organie architektoniczne - budowlanym. Następnie decyzją [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2006r. Nr 156 póz. 1118 ze zm. - zwana dalej ustawą) - w związku z prowadzeniem robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia w lokalu nr 2 w budynku przy ul. M. w M., nałożył na D. S. - właścicielkę lokalu i inwestora - obowiązek przedłożenia , w terminie do dnia 31 sierpnia 2007r, inwentaryzacji budowlanej powykonawczej, obejmującej dotychczas wykonane roboty budowlane remontowe wraz z określeniem jakie roboty mają jeszcze zostać wykonane, nadto - orzeczenia technicznego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w zakresie wpływu wykonanych robót na uszkodzenia budynku w postaci pęknięć i rys. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przebiegu wykonanych prac remontowych w lokalu nr [...] nie można wywieść czy były one przyczyną uszkodzeń budynku. Wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków ma na celu doprowadzenie sprawy do stanu zgodnego z prawem. l Sygn. akt II SA/Go 698/07 W dniu 5 lipca 2007r. D. S. przedłożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz orzeczenie techniczne wraz ze stwierdzeniem przygotowania zawodowego i zaświadczenie o przynależności do Izby Inżynierów Budownictwa osoby sporządzającej orzeczenie. Decyzją znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych na inwestora D. S. decyzją znak:[...]. Powyższa decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązków wydana została na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązków kończy postępowanie w przedmiotowej sprawie, wszczęte w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, natomiast dalsze prowadzenie robót remontowych określonych w inwentaryzacji wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia). Od powyżej decyzji organu l instancji z dnia 10 lipca 2007r. o stwierdzeniu wykonania obowiązków odwołanie wniosła właścicielka lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. M. w M. - J. W., reprezentowania przez pełnomocnika - M W. W odwołaniu pełnomocnik stwierdził, że nie stanowi wykonania obowiązków przedłożenie "zakresu robót wykonanych i pozostałych planowanych prac remontowych" oraz kwestionował sporządzone w sprawie orzeczenie techniczne, ponieważ zostało oparte na relacjach kierownika budowy, a osoba je sporządzająca nie była obecna przy oględzinach lokalu nr 2. Decyzją nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzje organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wydanie zaskarżonej decyzji organu l instancji nastąpiło zgodnie z trybem postępowania określonym w przepisach art. 51 ustawy Prawo budowlane, a obowiązki nałożone na D. S. zostały wykonane . Organ zwrócił uwagę, że ze względu na ostateczny charakter decyzji z dnia 20 czerwca 2007r. o nałożeniu na inwestora określonych obowiązków, brak jest podstaw prawnych do oceny zgodności z prawem zakresu określonych w tej decyzji obowiązków. Za nietrafne uznał organ zarzuty sformułowane w odwołaniu. Sygn. akt II SA/Go 698/07 Od decyzji organu II instancji J. W., reprezentowana przez pełnomocnika - M. W., wniosła skargę. W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 51 ust. 3 ustawy oraz art. 7, 77, 79, 84, 86, 87 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że opinia techniczna w sprawie sporządzona została bez przeprowadzenia wizytacji w obiekcie budowlanym i bez zbadania zakresu szkód wyrządzonych samowolą budowlaną. Za konieczne w sprawie pełnomocnik uznał przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron oraz z opinii biegłego do spraw budownictwa lub w trybie art. 87 k.p.a. - przez specjalistów Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy podnieść, że badając legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ.U. z 2002r. nr 153 póz. 1270 ze zm.). Skarga została uwzględniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Słusznie organy obydwu instancji przyjęły, że zakres prac remontowych wykonywanych w lokalu nr [...] przy ul. M. w M. wymagał ich zgłoszenia w organie architektoniczne - budowlanym. Dlatego wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, było zasadne. Stosownie do treści art. 50 ust. 4 ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Wynikający z przytoczonego powyżej przepisu okres dwóch miesięcy winien być wykorzystany przez organ nadzoru budowlanego do ustalenia jakie ewentualnie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem - jeżeli przepisy techniczno budowlane pozwalają na legalizację Sygn. akt 11 SA/Go 698/07 przeprowadzonych robót budowlanych, bądź też czy zachodzą przesłanki do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego - jeżeli nie ma techniczno - prawnych możliwości legalizacji. Ustalenia w powyższym zakresie właściwy organ administracyjny winien przeprowadzić w oparciu o inwentaryzację wykonanych robót budowlanych lub oceny techniczne bądź ekspertyzy. Należy zwrócić uwagę na przepis art. 50 ust. 3 ustawy, który już w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych daje organowi możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Z treści tychże dokumentów, sporządzonych przez uprawnione osoby, wynikać będzie czy wykonane prace budowlane odpowiadają przepisom techniczno - budowlanym oraz ewentualnie jakie czynności faktyczne należy wykonać w celu doprowadzenia wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. W oparciu sporządzone w sprawie ekspertyzy lub oceny techniczne organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. Postępowanie legalizacyjne przeprowadzone zostało w niniejszej sprawie nieprawidłowo. Należy zauważyć, że organ administracyjny, wbrew przepisom ustawy, obowiązek sporządzenia inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego nałożył na inwestora w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, który to przepis przewiduje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Jak wyżej wykazano podstawą prawną do nałożenia tego rodzaju obowiązków stanowił przepis art. 50 ust. 3. Forma decyzji administracyjnej przewidziana jest dla rozstrzygania sprawy administracyjnej co do jej istoty (art. 104 § 1 k.p.a.), natomiast forma postanowienia dotyczy kwestii wpadkowych w postępowaniu administracyjnych i nie rozstrzyga o istocie sprawy (art. 123 § 2 k.p.a.). Z literalnego brzemienia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika jednoznacznie, że dotyczy on określonych czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, przepis ten nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przepis ten nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyz i ocen budowlanych, gdyż poprzez złożenie dokumentów nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność ta ma w sprawie istotne znaczenie, bowiem jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2000r. II SA/Lu 930/99, przepis art. 51 nie przewiduje Sygn. akt II SA/Go 698/07 wydania ponownej decyzji określającej, tym razem na podstawie przedstawionej dokumentacji, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnej z prawem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2001 r. II SA/Kr 1556/00 ( niepubl.) podkreślono, że dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem musi polegać na robotach budowlanych - takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 51 ustawy nie przewiduje merytorycznego rozstrzygnięcia w wypadku stwierdzenia przez organ, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane nie uchybiają przepisom techniczno -budowlanym, w takim przypadku organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2005r., VII SA/Wa 493/04 (niepubl.), gdzie stwierdził, że gdyby organ nadzoru budowlanego, w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora, uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinien umorzyć postępowanie. Wskazać należy wyraźnie, że przedłożona przez inwestora dokumentacja, która sporządzona została zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie i w następstwie oceny tychże dokumentów podejmowana jest decyzja administracyjna kończąca postępowanie legalizacyjne (bądź to przez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1, bądź przez umorzenie postępowania legalizacyjnego - art. 105 § 1 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organ administracyjny w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nałożył na D. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów, a następnie na podstawie art. 51 ust. 3 stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązków, poprzez przedłożenie tychże dokumentów. Przyjęty przez organ administracyjny tok postępowania narusza przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i 51 ust. 3 ustawy, a stwierdzone uchybienia należy zakwalifikować jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto należy zwrócić uwagę uwagę, że przedmiotem postępowania administracyjnego przeprowadzonego w rozpatrywanej sprawie było uszkodzenie budynku w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi na poddaszu obiektu budowlanego.( patrz - zawiadomienie o wszczęciu postępowania). Sygn. akt II SA/Go 698/07 Okoliczność, że roboty budowlane przeprowadzone w lokalu nr [...] stanowią samowolę budowlaną, została w sprawie wyjaśniona i w tym zakresie organ przeprowadził postępowanie administracyjne. Nie wyjaśniona została jednak kwestia uszkodzeń budynku, w postaci pęknięć w ścianach, których istnienie jest w sprawie poza sporem. W myśl art. 81 ustawy do zadań organu nadzoru budowlanego należy sprawowanie nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a w celu realizacji tych zadań organ może wykonywać czynności kontrolne. W wyniku powzięcia informacji o istniejących uszkodzeniach budynku położonego przy ul. M. w M. organ powinien ustalić, czy obiekt ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz czy ewentualnie zachodzą inne okoliczności implikujące koniczność podjęcia działań w celu ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia ( art. 66 i nast. ustawy). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, nadto decyzję organu l instancji z dnia [...]. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.