II OSK 879/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 786/07 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wycinki drzew oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 786/07 oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wycinki drzew. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] września 2006 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wycinki drzew na działce usytuowanej nad jeziorami W. i C., będącej własnością J. J.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 3 sierpnia 2006 r. na wniosek Polskiego Związku Wędkarskiego (zwany dalej - PZW) Okręg w Gdańsku wszczęto postępowanie w przedmiocie nielegalnej wycinki drzew. Przeprowadzone oględziny na przedmiotowej działce miały wykazać brak śladów po ewentualnym wyrębie drzew. Na tej podstawie, w zakresie ustalenia stanu faktycznego, właściwy organ orzekł o bezprzedmiotowości postępowania, wobec niemożności zastosowania art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Następnie po wniesieniu odwołania przez PZW Okręg w Gdańsku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy S. nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz uchybił formalnie z powodu niewydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej - Polskiego Związku Wędkarskiego Okręgu w Gdańsku - do udziału w postępowaniu. Z kolei po wniesieniu przez J. J. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Sąd ten wyrokiem z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 290/07 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd orzekł, że podstawą uchylenia było stwierdzenie, że odwołanie wniesione przez PZW Okręg w Gdańsku było podpisane przez osoby nieuprawnione do jego reprezentowania, skutkiem czego było niedopuszczalne. Dlatego też rozpoznając sprawę organ zobowiązany został do usunięcia powyższego braku formalnego w drodze wezwania właściwych osób do podpisania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 83 ust. 1 i 3, art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że uzupełnione zostało podniesione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchybienie o charakterze formalnym. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że podstawowym obowiązkiem Wójta Gminy S. w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, czy zachodziła podstawa do zastosowania przepisu art. 88 cyt. ustawy o ochronie przyrody, a więc czy doszło do wycinki drzew oraz kto jej dokonał. Ustalenie to powinno było wynikać ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów. Natomiast organ I instancji przeprowadził oględziny, z których wynika, że w jedynym miejscu nad jeziorem W. oraz w dwóch miejscach nad jeziorem C. na linii brzegowej wysypany został piasek. Ponadto w powyższych miejscach brak było pniaków - śladów po ewentualnym wyrębie drzew, jednak z treści oświadczenia przedstawiciela PZW wynikało, że poprzednio rosło tam 14 drzew, na dowód czego przedstawiono dołączone do akt fotografie, zaś tym okolicznościom stanowczo zaprzeczył właściciel terenu, J. J.. Dlatego też organ II instancji biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i dokonane czynności stwierdził, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami k.p.a., ponieważ organ I instancji wybiórczo ocenił zgromadzone dowody. W szczególności nie odniósł się w ogóle do przedstawionych jako dowód przez przedstawiciela PZW fotografii. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji położono bowiem nacisk na okoliczność, że w miejscu, w którym przeprowadzono wizję nie było śladów po drzewach i ta okoliczność zdaniem organu przede wszystkim przesądziła, że nie rosły tam wcześniej drzewa. Jednak organ odwoławczy nie podzielił powyższego stanowiska, gdyż organ I instancji nie poddał ocenie także innych okoliczności faktycznych ujawnionych na miejscu zdarzenia, a przede wszystkim faktu, że w miejscach gdzie miały rosnąć drzewa wysypany został piasek. Organ II instancji stwierdził także, że organ I instancji nawet nie podjął próby ustalenia, jak ów piasek się tam znalazł, nie skonfrontował wyglądu miejsca przedstawionego w protokole oględzin z zaprezentowanymi fotografiami, czyli nie zbadano, czy piasek nie przykrywa miejsc, w których wcześniej znajdowały się drzewa oraz ewentualnych ich pozostałości. Ponadto organ I instancji nie zapytał właściciela działki - gdyż nie ma o tym wzmianki w protokole - czy posiada wiedzę na temat tego, kto wysypał piasek w miejscu, gdzie rosnąć miały drzewa, kiedy to zrobiono i w jakim celu. Ponadto organ I instancji nie przesłuchał żadnego świadka na okoliczność, czy w spornym miejscu rosły drzewa, gdyż nie ma w aktach sprawy żadnej wzmianki o tym, żeby kontaktowano się z Policją, która prowadziła własne postępowanie w celu ustalenia ewentualnych sprawców wykroczenia. Z tych względów zdaniem organu odwoławczego wskazane wyżej uchybienia uzasadniały uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto organ II instancji podniósł także uchybienie polegające na dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu PZW Okręg w Gdańsku bez wydania postanowienia w tym przedmiocie. Jednak, ponieważ podmiot ten brał udział w czynnościach, jak i otrzymał wydaną w sprawie decyzję, to organ odwoławczy orzekł o rozpoznaniu wniesionego przez PZW odwołania, pomimo braku formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 790/98, LEX nr 44215). Polski Związek Wędkarski w Gdańsku jest bowiem stowarzyszeniem, którego celem jest m.in. działanie na rzecz ochrony przyrody (§ 6 jego Statutu). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W jej treści podniósł następujące zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. z powodu dopuszczenia do udziału w postępowaniu przedmiotowej organizacji społecznej, pomimo że nie przemawiały za tym jej cele statutowe oraz interes społeczny. Zdaniem skarżącego statut tej organizacji społecznej nie stanowi, że podstawowym celem PZW Okręg w Gdańsku jest ochrona drzewostanu czy przeciwdziałanie wycince drzew. Po drugie, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. z powodu bezpodstawnego przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, podczas kiedy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, jak i nieprecyzyjne określenie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną i ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji orzekł, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego. Ponadto Sąd pierwszej instancji orzekł, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 1 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu w tej sprawie uzasadnionym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji w celu ponownego rozpoznania, z tego powodu, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób niepełny, z pominięciem istotnych dowodów. Nastąpiło bowiem naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Wynika to z tego, że podczas postępowania wyjaśniającego zupełnie pominięto oświadczenie przedstawiciela PZW oraz przedłożone przez niego fotografie. Ponadto organ I instancji pominął także fakt wysypania na miejscu oględzin piasku, jak i istotne dla sprawy zeznania świadków, a także informacje z Komisariatu Policji, co także podkreślił organ II instancji w swoich zaleceniach. Z tych względów Sąd pierwszej instancji orzekł, że jest oczywiste, iż wielkość i zakres postępowania wyjaśniającego uzasadniają konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd orzekł, że organ odwoławczy jednoznacznie wskazał naruszone przepisy, czyli art. 7, 8 i 77 k.p.a. Jednocześnie dodał, że niezasadny jest również zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. z powodu niezgodnego z przepisami dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej - PZW Okręg w Gdańsku. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Obie te powyższe przesłanki muszą być równocześnie spełnione. Określenie "cel statutowy" oznacza, że dana sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, określonych w statucie lub w innym akcie, który spełnia podobną do statutu funkcję, regulującym ustrój wewnętrzny danej organizacji społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA 2218/2003). Natomiast pojęcie "interes społeczny" nie ma trwałej i jednolitej definicji. Jego treść może podlegać zmianie łącznie ze zmianą wartości istotnych dla społeczeństwa oraz może polegać także na czuwaniu nad ochroną praw oznaczonej grupy ludności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2195/05, LEX nr 203837). Natomiast, podkreślił Sąd pierwszej instancji, w statucie PZW zapisano, że celem statutowym tej organizacji jest między innymi "działanie na rzecz ochrony przyrody". Dlatego też jednym z jego celów jest dbanie o przyrodę, zaś jej ochrona, w tym ochrona drzewostanu, również ma wpływ na ochronę akwenów wodnych. Dlatego też cel statutowy, jak i charakter chronionego interesu społecznego wyczerpuje przesłanki uznania PZW za organizację społeczną uprawnioną do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. J. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, który powyższy wyrok zaskarżył w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W treści skargi kasacyjnej podniósł następujące zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a w związku "z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi skarżącego, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja SKO w Gdańsku była obarczona następującymi uchybieniami, skutkującymi jej uchyleniem". Po pierwsze, naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, mimo że nie przemawiały za tym jej cele statutowe oraz interes społeczny. Po drugie, naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. " poprzez bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, niewskazanie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz nieprecyzyjne wskazanie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy". Po trzecie, naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku "należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych oddalenia skargi, a także poprzez brak szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego". W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, tj. PZW Okręg w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) - skargę kasacyjną może oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, błędnie w zarzutach skargi kasacyjnej nie powołano w ogóle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, także błędnie powołano w zarzutach skargi kasacyjnej przepis "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.", gdyż nie określono w tym zakresie, które naruszenie prawa podnosi skarżący, biorąc pod uwagę, że § 1 pkt 1 tego przepisu dzieli się jeszcze na jednostki redakcyjne lit. a/, b/ i c/. Po trzecie, całkowicie chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania i to bez określenia czy były to uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy z powodu pominięcia w zarzutach kasacyjnych zarówno art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Po czwarte, wbrew zarzutom ze skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł dokonując kontroli tzw. decyzji kasacyjnej wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., że nie doszło do naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania. Ponadto oczywiście Sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów k.p.a., lecz w tym zakresie tylko kontroluje ich zastosowanie i prawidłową wykładnię przez właściwe organy. Jest bowiem oczywiste, że biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne ustalone w tej sprawie konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wynika to z tego, że niezbędne jest w tej sprawie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części pod kątem ustalenia podstawowej okoliczności faktycznej czyli faktu ewentualnego wycięcia przedmiotowych drzew na danej działce będącej własnością skarżącego, jak i ustalenia kto tego dokonał. Stąd, Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej prawidłowo zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku motywy swojego rozstrzygnięcia. Ponadto także zasadnie orzekł, że wytyczne określone przez organ odwoławczy, które okoliczności należy brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie naruszają dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. Także całkowicie chybiony jest zarzut ze skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31 § 1 (w istocie dotyczy to art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował powyższy przepis w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w Gdańsku. Jest to bowiem organizacja społeczna, której celem statutowym jest m.in. w świetle § 6 Statutu "działanie na rzecz ochrony przyrody", co obejmuje oczywiście także ochronę zadrzewień zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ponadto przemawia za tą ochroną interes społeczny w zakresie dopuszczenia tej organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.