II OSK 1321/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 15/07 w sprawie ze skargi R. L. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. (nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu (dalej jako PINB), nakazał R. L. rozebranie budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz uporządkowanie działki po rozbiórce. W wyniku odwołania skarżącego, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, decyzją z dnia [...] marca 2003 r. (znak: [...]; (dalej jako WINB), utrzymał w mocy decyzję PINB wydaną w dniu [...] lutego 2003 r. Decyzja WINB została następnie zaskarżona do ówczesnego Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 15 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1792/03 oddalił skargę. Korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), R. L. wywiódł od tego orzeczenia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednakże nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 329/04 środek ten oddalił. Z kolei postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. (nr [...]), PINB w Toruniu wszczął wobec R. L. postępowanie egzekucyjne w administracji i nałożył na niego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 22.713,70 zł. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie, WINB w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. ([...]), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Bd 57/04). Następnie, po rozpoznaniu stosownego wniosku R. L., Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 10 maja 2005 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia (WINB) oraz postanowienia PINB w Toruniu z dnia [...] listopada 2003 r. Uwzględniając to orzeczenie, PINB w Toruniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. (nr [...]), zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego do czasu wydania wyroku przez WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 57/04. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r. WSA w Bydgoszczy oddalił skargę R. L. na postanowienie WINB z dnia [...] grudnia 2003 r. Orzeczenie to uprawomocniło się w dniu 7 lutego 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. (znak: [...]), PINB w Toruniu, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), w związku z art. 57 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), podjął z urzędu postępowanie egzekucyjne w administracji, wszczęte wobec R. L. postanowieniem tego organu z dnia [...] listopada 2003 r., zawieszone uprzednio postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w przedmiocie skargi na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż wobec ustania przyczyny zawieszenia postępowania, tj. prawomocnego oddalenia w dniu 30 listopada 2005 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi R. L. (sygn. akt II SA/Bd 57/04), na postanowienie WINB w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2003 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2003 r., wszczynające postępowanie egzekucyjne i nakładające grzywnę w celu przymuszenia, zachodzi potrzeba kontynuowania postępowania egzekucyjnego. Powyższe postanowienie zostało przez zobowiązanego zaskarżone zażaleniem do organu wyższego stopnia. W środku tym podniesiono, iż decyzje organów orzekających w sprawie nakazu rozbiórki były błędne, ponieważ zobowiązany dokonał jedynie remontu starego budynku gospodarczego, który dodatkowo był ujęty na planie w momencie zakupu działki w 1991 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. (znak: [...]), WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego zażalenia. Postanowienie w tym zakresie wydane zostało na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz.1126 ze zm.), oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 2, art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu WINB zauważył, iż R. L. zakwestionował w istocie orzeczony obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego, co wynika z treści zarzutów zawartych w jego zażaleniu, nie zaś postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ drugiej instancji podkreślił, iż zarówno zawieszenie postępowania egzekucyjnego (z uwagi na wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 57/04 postanowienie z dnia 10 maja 2005 r. wstrzymujące wykonanie zaskarżonego w niej postanowienia WINB oraz PINB), jak i aktualnie kwestionowane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postępowanie to, wobec braku formalnych jak i merytorycznych przeszkód, może być zatem prowadzone, zaś wymagalność obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki jest bezsprzeczna. Skargą opatrzoną datą dzienną 7 listopada 2006 r., nadaną listem poleconym nr R 04093 w dniu 9 grudnia 2006 r. (zob. koperta k. 6 akt WSA w Bydgoszczy), R. L. zakwestionował postanowienie WINB z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu podniósł zarzuty dotyczące decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego, okoliczności związane z przeprowadzonym remontem tego budynku oraz fakt, iż znajdował się on na mapie geodezyjnej w 1991 r. oraz nadal się na niej znajduje. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 15/07), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R. L.. W uzasadnieniu wskazał, iż ocenie Sądu podlegała wyłącznie kwestia zgodności z prawem postanowienia wydanego w tzw. postępowaniu wpadkowym tj. w postępowaniu, którego przedmiotem był cząstkowy problem powstały w toku postępowania dotyczącego egzekucji i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jak wskazał, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oznacza jedynie tyle, że nie ma przeszkód procesowych do prowadzenia postępowania głównego dotyczącego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków orzeczonych nakazem rozbiórki. Zdaniem Sądu, żaden z podnoszonych przez skarżącego zarzutów nie dotyczył podstaw prawnych i faktycznych zaskarżonego postanowienia, lecz problemów związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie o nakazanie rozbiórki. Nie mogą one mieć zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem zarzuty skarżącego, odnoszące się do prawidłowości nakazu rozbiórki, nie mogą być formułowane w sprawie dotyczącej kwestii podjęcia zawieszonego postępowania. Stosownie do treści art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ ma obowiązek podjąć zawieszone postępowania administracyjne, jeżeli ustała przyczyna, dla której zostało ono zawieszone. W sprawie - jak zauważa Sąd pierwszej instancji - bezsporne pozostaje, że postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego wydane zostało wobec wniesienia przez R. L. skargi na postanowienie WINB z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z akt administracyjnych wynika, iż wyrok w tej sprawie zapadł w dniu 30 listopada 2005 r. i nie został przez stronę zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zyskując tym samym walor prawomocności. W związku z tym, skoro przyczyną zawieszenia było oczekiwanie na wydanie wspomnianego orzeczenia i w istocie zostało ono wydane, to aktualnie nie ma powodu dla utrzymania stanu zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Stanu takiego nie mogą nadto uzasadniać zarzuty dotyczące decyzji o nakazie rozbiórki. Skargą kasacyjną z dnia 7 lipca 2008 r., R. L. zaskarżył wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2008 r. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które nastąpiło poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a także naruszenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do istotnego zarzutu strony, tj. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności brak rozważenia zarzutu skarżącego, że dokonał on jedynie remontu istniejącego starego budynku, a także rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu złożonego środka odwoławczego wskazano, iż WSA w Bydgoszczy naruszył przepis art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. W szczególności nie zostały uwzględnione okoliczności wskazane w art. 59 § 1 tej ustawy, zwłaszcza pkt 2, które winny prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie zgodnie z przepisem art. 57 § 1 powołanej ustawy organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia, ale w jej art. 59 § 1, zwłaszcza w pkt 2, wskazano na okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego. Sąd dokonał także naruszenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do istotnego zarzutu strony, tj. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, że zaskarżone decyzje organów orzekających w jego sprawie były błędne, ponieważ dokonał on jedynie remontu istniejącego już starego budynku. Organ pozbawił go możliwości wypowiedzenia się w sprawie, w szczególności wskazania, że sporny budynek był już ujęty na planie nieruchomości w chwili dokonania przez niego zakupu działki w 1991 r. Okoliczności te zostały również opisane w dokumentacji dotyczącej uzyskania przez skarżącego kredytu na przedmiotowe prace remontowe. W toku postępowania skarżący wniósł również o rozważenie, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W dniu 17 stycznia 2007 r. R. L. złożył bowiem wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia WINB z dnia [...] listopada 2006 r. Kolejny wniosek skarżący złożył w dniu 29 stycznia 2007 r. W obu wnioskach skarżący przywołał okoliczności wymagające rozważenia, w szczególności w piśmie z 10 sierpnia 2007 r. wskazał na poważną dolegliwość jaką jest kara w wysokości 22.713 zł oraz kosztów egzekucyjnych w wysokości 1.366,99 zł, co oznacza, że przy jego rencie w wysokości 510 zł, zarówno skarżący, jak i jego rodzina mogą zostać pozbawieni środków utrzymania. Sytuacja materialna i finansowa była przedmiotem uprzedniego badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i jest wszechstronnie udokumentowana. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do przywołanych przez skarżącego okoliczności i jego sytuacji życiowej i związanego z tym niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych cło odwrócenia skutków. W piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2009 r. (data wpływu), skarżący ponowił uwagi zawarte w skardze kasacyjnej. Nadto wniósł o umożliwienie mu osobistego wypowiedzenia się na rozprawie. WINB nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, a których zaistnienie implikowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Analizując z kolei skargę kasacyjną w aspekcie podniesionych w niej zarzutów zwrócić trzeba uwagę, iż nawiązują one - choć miejscami niezbyt precyzyjnie i w sposób niejednoznaczny - do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący ten środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (powołując art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), jak i naruszenie przepisów procesowych (powołując art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.). Zaznaczyć przy tym należy, iż wprawdzie zarzuty skargi kasacyjnej - jak wspomniano - dotknięte są uchybieniami, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie tamują one możliwości merytorycznego zbadania wniesionego środka odwoławczego. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać przede wszystkim należy, iż w niniejszej sprawie zarówno organy jak i sądy administracyjne obydwu instancji nie mogły poddać badaniu zasadności nałożenia na skarżącego nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, czego w istocie się on domaga. Podkreślenia wymaga, iż kwestia zasadności orzeczonej rozbiórki została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 lipca 2003 r. (sygn. akt SA/Bd 1792/03) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 329/04), który rozpoznawał skargę kasacyjną wywiedzioną od tego orzeczenia na podstawie art. 101 przepisów wprowadzających dwuinstancyjną reformę sądownictwa administracyjnego. Tym samym decyzja PINB z dnia [...] lutego 2003 r. o nakazie rozbiórki, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja WINB z dnia [...] marca 2003 r. zostały prawomocnie ocenione przez sądy administracyjne, które nie znalazły podstaw do zakwestionowania ich prawidłowości. Orzeczenia wydane w powyższych sprawach, na podstawie art. 170 p.p.s.a., wiążą - oprócz stron i sądów które je wydały - także inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. NSA i WSA w Bydgoszczy, będąc zatem związanym wcześniejszymi rozstrzygnięciami, nie może w niniejszej sprawie badać prawidłowości orzeczonej rozbiórki, co dotyczy również badania wskazywanych przez stronę okoliczności związanych z wydanymi decyzjami (wykonanie remontu dotychczasowego budynku, a nie nowej inwestycji). Tym samym w niniejszej sprawie badano zatem okoliczności oraz zasadność podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest chybiony. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności w kontekście podnoszonego nieuwzględnienia okoliczności wskazanych w art. 59 § 1 tej ustawy, a zwłaszcza w jego pkt 2. Zarzut ten w swej istocie również nawiązuje do kwestii rozstrzygniętych prawomocnie na niekorzyść skarżącego w innym postępowaniu sądowym. Wbrew temu skarżący nadal podnosi, iż organy nie miały podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania (art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wobec istnienia podstaw do jego umorzenia, gdyż decyzje nakazujące rozbiórkę wydane zostały niezasadnie (art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skarżący powraca więc do okoliczności spraw już osądzonych, co nie może mieć niestety miejsca w niniejszym postępowaniu. Zauważyć również należy, iż w sprawie nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż obowiązek orzeczony nakazem rozbiórki nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo też w ogóle nie istniał. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną wobec jej bezzasadności.