I OSK 719/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1762/07 w sprawie ze skargi I.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz I. R. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1762/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], wydany na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277) oraz § 1 ust. 1 pkt 5 i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz.1029), którym to rozkazem przedłużono okres zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego do czasu ukończenia postępowania karnego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], utrzymanym w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zawiesił I. R. w czynnościach służbowych policjanta od dnia 30 stycznia 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. w związku z przedstawieniem przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Rozstrzygnięciu temu, w oparciu o art. 108 § 1 K.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia prowadzonego przeciwko kom. I. R. postępowania karnego. Rozkazowi temu organ również nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu do Komendanta Głównego Policji I. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, które polegało na przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych pomimo braku przesłanek umożliwiających przedłużenie zawieszenia oraz pomimo powstania przerwy w zawieszeniu. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. I. R. przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, polegającego na tym, że w dniu [...] grudnia 2006 r. w Z., woj. mazowieckie, będąc w stanie nietrzeźwości (1,91 promila alkoholu we krwi), kierował samochodem marki [...] nr rej. [...] w ruchu lądowym. Organ podał również, że okoliczności rozpatrywanej sprawy i charakter zarzucanego czynu uzasadniają dalszy okres zawieszenia w czynnościach służbowych, bowiem wyjątkowo naganny charakter czynu uniemożliwia wykonywanie przez I. R. czynności służbowych. Policja jest instytucją zaufania publicznego, a zatem wykonywanie obowiązków służbowych przez policjanta, wobec którego toczy się postępowanie karne, pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym oraz prowadzi do naruszenia dobrego imienia służby. Nie można przy tym dopuścić do sytuacji, iż osoba, na której ciąży zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, jest dopuszczona do wykonywania czynności służbowych. Organ zaznaczył ponadto, że ocena sprawy mogłaby być inna, gdyby kwestia ta nie dotyczyła osoby pełniącej obowiązki wykładowcy w szkole policyjnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wejścia do obrotu prawnego decyzji o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych przed zakończeniem zawieszenia pierwotnego, organ wskazał, że przedmiotowy rozkaz personalny został wydany [...] kwietnia 2007 r., a więc jeszcze przed upływem okresu pierwotnego zawieszenia w czynnościach. Od powyższego rozkazu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył I. R. Wnosząc o jego uchylenie zarzucił organowi naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że rozkaz personalny o przedłużeniu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych może być podjęty w warunkach nieograniczonego uznania administracyjnego. Skarżący podniósł, że nie zaistniała przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku oraz brak jest związku pomiędzy zarzucanym czynem z wykonywanymi przez niego czynnościami służbowymi. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie mu udziału w postępowaniu; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie wymaganych prawem elementów decyzji uznaniowej, art. 108 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przesłanką nadania rygoru natychmiastowej wykonalności może być konieczność niezwłocznego odsunięcia funkcjonariusza od wykonywania zadań służbowych; nieuwzględnienie treści art. 40 § 1 K.p.a. w związku z art. 41 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie mu decyzji organu pierwszej instancji; art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz; art. 7 K.p.a. poprzez niewykazanie, że przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach do czasu zakończenia postępowania karnego jest uwzględnione interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm.) policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Zaznaczył, iż bezsporne w sprawie jest, że przed wydaniem pierwszej decyzji o zawieszeniu skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych wszczęto przeciwko skarżącemu postępowanie karne o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zgodnie natomiast z ust. 3 wskazanego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Następnie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została na zasadzie uznania administracyjnego, które stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, ale w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie sam przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy decyzja wydana została przez upoważniony do tego organ, czy istnieje podstawa prawna do jej wydania oraz czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje jednak poza kontrolą sądową. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm). Sąd stwierdził, iż zasadne jest stanowisko organu, że funkcjonariusz, któremu prokurator postawił zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 178a § 1 K.k., nie może wykonywać czynności służbowych. Przyjmując, że w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek stwarzający podstawę do podjęcia takiej decyzji, organ nie tylko nie przekroczył granic uznania administracyjnego, ale rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ujętych w przepisach art. 7 i 77, art. 8 i 107 K.p.a. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nastąpiło po dostatecznym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu w zakresie wymaganym przedmiotem sprawy. Zaznaczył, że skarżący wiedział zarówno o toczącym się postępowaniu karnym, że nie zostało ono zakończone, jak i o zawieszeniu w czynnościach służbowych oraz o terminie jego zawieszenia. Jeżeli chodzi o zarzut niedoręczenia skarżącemu rozkazu wydanego przez organ I instancji, to Sąd wskazał, że został on doręczony w dniu [...] maja 2007 r. ustanowionemu przez skarżącego pełnomocnikowi J. W. Sąd zauważył, że I. R. kwestionując w skardze prawidłowość doręczenia decyzji organu I instancji powołał się na swoje pismo z dnia [...] kwietnia 2007 r., uznając, że było ono wypowiedzeniem pełnomocnictwa udzielonego J. W., jednakże pismem tym skarżący cofnął jedynie pełnomocnictwo dla D. W. i poinformował, że w obecnej chwili nie jest reprezentowany przez żadnego pełnomocnika. Organ nie miał zatem podstaw doręczać decyzji skarżącemu, a tylko jego pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie zawieszenia w czynnościach. Dopiero treść odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji w powiązaniu z jego pismem z dnia [...] czerwca 2007 r., w którym wskazał swój nowy adres do doręczeń, zwolnił organ II instancji z obowiązku doręczenia swojej decyzji J. W. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł I. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. przez dokonanie kontroli aktu administracyjnego, który nie wszedł do obrotu prawnego wobec braku doręczenia go stronie a także wobec faktu nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej poprzedzającej wydanie kontrolowanego aktu, stanowiącej podstawę jego wydania; art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wybiórcze ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze oraz nieprecyzyjne uzasadnienie rozstrzygnięcia; art. 40 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8, 9, 10 K.p.a. przez przyjęcie, iż decyzja organu została skarżącemu doręczona, podczas gdy decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi, któremu skarżący wypowiedział pełnomocnictwo - przez co Sąd naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę czuwania nad interesem strony a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia - doręczenie wywołuje skutek prawny i wówczas decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Natomiast decyzja, która nie została stronie doręczona jest tylko projektem decyzji - od chwili wydania do chwili jej doręczenia nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Zarzucił, iż Sąd nieprawidłowo uznał, że decyzja (rozkaz personalny) w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych został doręczony ustanowionemu przez skarżącego pełnomocnikowi J. W., bowiem pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. skarżący poinformował Komendanta Centrum Szkolenia Policji, że w obecnej chwili nie jest on reprezentowany przez żadnego pełnomocnika - oświadczenie to (będące oświadczeniem woli w rozumieniu art. 60 K.c.), zostało złożone organowi i od tej chwili stało się dla organu wiążące - art. 61 K.c. W tej sytuacji rozkaz personalny w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych został doręczony osobie nie będącej pełnomocnikiem strony, a takie doręczenie nie może być uznane za skuteczne zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. Następnie podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego, a zatem decyzja w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych może zostać wydana tylko w sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. Nie można bowiem przedłużyć czegoś co nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 959/07 odrzucił jego skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, a przyczyną było wniesienie skargi od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego wobec niedoręczenia jej stronie (pełnomocnikowi). Zarzucił, że Sąd w sposób wybiórczy ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze oraz nieprecyzyjnie uzasadnił rozstrzygnięcia zawarte w wyroku, w uzasadnieniu brak jest bowiem dostatecznej i przekonywującej argumentacji dotyczącej umocowania J. W. do reprezentowania skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Ponadto należało mieć na względzie, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, to o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów natury procesowej. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne mogą być natomiast podnoszone w skierowanej do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego skardze na wydane przez te organy orzeczenie. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej. Za trafny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tej normy prawnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Wadliwość samego uzasadnienia musi być przy tym tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego wyroku. Uzasadnienie wyroku w każdym przypadku powinno być jasne i przekonywające dla strony, która wnosiła o jego sporządzenie, a ponadto nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, w razie wniesienia skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Ponieważ sąd drugiej instancji w zasadzie opiera się na ustaleniach sądu pierwszej instancji i jest związany granicami skargi kasacyjnej, kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia, sprowadza się w praktyce do analizy i oceny postępowania sądu pierwszej instancji, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z przepisu art. 141 wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zwrócić przy tym uwagę trzeba na to, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 P.p.s.a). Nie wystarczy przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie (wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. FSK 2123/04, ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 9). Jednakże obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, nie oznacza by stan sprawy został przedstawiony ze skrótami, lukami w rozumowaniu albo ze sprzecznościami w argumentacji. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy oznacza ponadto obowiązek jego przedstawienia w taki sposób, by strony oraz sąd odwoławczy mogli dokonać oceny prawidłowości rozumowania sądu, a więc ocenie czy i jakie sąd ten popełnił błędy. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym (tzw. część historyczna), jednakże podkreśla się też, że w pojęciu zwięzłego przedstawienia stanu sprawy mieści się też obowiązek wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia czyli stanu faktycznego przyjętego przez Sąd, który wcale nie musi oznaczać tożsamego stanu faktycznego ze stanem ustalonym przez organ administracji publicznej, albowiem mieścić się w nim będą ustalenia poczynione przez Sąd, gdy uzupełniająco przeprowadził dowody z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a), jak również te przypadki, w których Sąd stwierdził, że organy administracyjne nie wyjaśniły sprawy czy też te przypadki, w których Sąd dokonał ustaleń na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy i stwierdził, iż uchybienia przepisów postępowania popełnione przez organ nie wpłynęły w istotny sposób na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.). Odnosząc powyższe stwierdzenia do sporządzonego przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną oraz konfrontując go z zarzutami skargi kasacyjnej, należy zgodzić się z jej autorem, że Sąd ten naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie bowiem autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił jednego z podstawowych zagadnień występujących w sprawie, a mianowicie wzajemnej korelacji decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych (rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]), podjętej na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie Dz. U. z 2007 r., nr 43 poz. 277 ze zm.) z decyzją (rozkazem personalnym) stanowiącą przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I. R. na wspomniany rozkaz personalny z dnia [...] marca 2007 r., ale z motywów tego rozstrzygnięcia wynika, że stało się tak na skutek tego, iż rozkaz ten nie został skarżącemu ani jego pełnomocnikowi doręczony i nie wszedł tym samym do obiegu prawnego. Konstrukcja przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o Policji nie pozwala na jego samoistne stosowanie, bez uprzedniego wydania prawidłowej decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych na podstawie przepisu ust. 1. Zamienne traktowanie decyzji o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta z decyzją o zawieszeniu w czynnościach służbowych nie jest możliwe ze względu na inne przesłanki stosowania obu tych regulacji oraz na odmienny horyzont czasowy obu tych regulacji. Innymi słowy mówiąc decyzja o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta nie może poprzedzać ani też zastępować decyzji zawieszającej, wydanej na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd I instancji rozpoznający skargę na decyzję o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych I. R. nie tylko powinien wziąć pod uwagę uzasadnienie postanowienia z dnia 22 lutego 2008 r. odrzucającego jego skargę, ale związany był rozstrzygnięciem i dlatego w ramach obowiązku rozstrzygania w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) zobligowany był do wyjaśnienia, czy w sprawie w dacie wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej zachodziła podstawowa przesłanka do wydania decyzji o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, jaką jest istnienie w obiegu prawnym decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 39 ust. 1. Ewentualnego rozważenia wymagać będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zagadnienie tzw. decyzji nieistniejącej. W doktrynie przyjmuje się, że mając na uwadze rozwiązania przyjęte w K.p.a. do decyzji nieistniejących należy zaliczyć decyzje niezawierające wymaganych przepisami cech zewnętrznych oraz decyzje niedoręczone (nieogłoszone) stronie (tak B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", LexisNexis, Warszawa 2008, str. 305). Powyższe uwagi dotyczą też konieczności szczegółowego rozważenia kwestii związanych z wejściem do obiegu prawnego decyzji organu I instancji. W tej mierze brak jest jednoznacznego i przekonywającego stanowiska sądu, który przyjął, iż w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego toczyło się odrębne postępowanie, w którym ustanowiono pełnomocnikiem skarżącego J. W.. Tymczasem przed organem administracyjnym toczyło się tylko jedno postępowanie w sprawie skarżącego, dotyczące zwolnienia ze służby, w trakcie którego wydawano decyzje w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Nie można wykluczyć możliwości ustanowienia pełnomocnika do konkretnej czynności procesowej, ale jeżeli tak było w istocie, to obowiązkiem sądu I instancji było szczegółowe rozważenie tej kwestii, a w szczególności rozważenie czy organ administracji prawidłowo zinterpretował pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotyczące cofnięcia pełnomocnictwa K. G., w którym skarżący zawarł konkluzję, że w chwili obecnej nie jest reprezentowany przez żadnego pełnomocnika oraz czy organ ten podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, pomijające istotne uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne, osłabia rozstrzygnięcie zawarte w sentencji, nie przekonuje stron i sądu wyższej instancji o słuszności podjętego rozstrzygnięcia i wzbudza wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. W takim przypadku nie można powiedzieć, że "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" (art. 184 P.p.s.a.), bowiem trudno ocenić, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, skoro nie wynika to z jego uzasadnienia. Żeby dojść do podobnych wniosków, sąd drugiej instancji musiałby dokonać własnych ustaleń w oparciu o akta sprawy, czyli faktycznie wykonać to, co należało do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takich uprawnień Naczelny Sąd Administracyjny jednak nie posiada. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem sądu I instancji będzie przede wszystkim wyjaśnienie, czy istniały wszystkie ustawowe podstawy do wydawania decyzji o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, a w szczególności czy istniała już wówczas w obiegu prawnym decyzja o zawieszeniu w tych czynnościach, a dopiero w dalszej kolejności czy istniała przesłanka w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Za całkowicie nieskuteczny i tym samym pozostający poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje natomiast wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 109 § 1 i art. 110 K.p.a. oraz art. 40 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8, 9, 10, K.p.a. Z treści art. 176 P.p.s.a. wynika, że autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty ma obowiązek wskazać jaki konkretnie przepis prawa został naruszony przez orzekający sąd i na czym, jego zdaniem, polegało to naruszenie prawa. Aby więc zarzuty skargi kasacyjnej zostały uznane za podniesione skutecznie i mogły zostać poddane merytorycznej ocenie sądu kasacyjnego, muszą dotyczyć postępowania sądowego zakończonego zaskarżonym wyrokiem. Z kolei uzasadnienie zarzutu naruszenia przez sąd przepisu postępowania wykazywać musi istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy (art. 174 punkt 2 u.p.p.s.a.). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor nie sprecyzował w jaki sposób Sąd naruszył w zaskarżonym wyroku normy wynikające z art. 3 P.p.s.a. skoro kontroli poddana została wskazana przez skarżącego decyzja administracyjna. Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut nie wskazał również na sytuacje, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miałby zastosować normy wynikające z art. 3 P.p.s.a. i wydać rozstrzygnięcie dotyczące żądania skargi tj. uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. bez poddania kontroli wskazanego przez skarżącego aktu. Należy także zauważyć, że adresatem norm zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest sąd administracyjny, a organy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował więc tych przepisów i nie mógł tym samym ich naruszyć. Aby skutecznie w skardze kasacyjnej podnieść zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisu postępowania, należało wskazać na przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Normy bowiem tej ustawy stosuje sąd administracyjny w wydawanych orzeczeniach. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu takiego jednak nie sformułowano. W myśl natomiast art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie ma obowiązku domyślania się o jakiego rodzaju naruszenia przepisów proceduralnych chodziło skarżącemu. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono natomiast w oparciu o art. 203 punkt 1 tej ustawy.