I SA/Wa 1962/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: asesor WSA Artur Kot (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. R., B. D., H. K. i Z. B. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę. 1. Postanowieniem z [...] września 2007 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. R., Z. B., B. D. i H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2007 r. (nr [...]) zwracającym wniosek skarżących z 17 lipca 2007 r. o przyznanie odszkodowania, Minister Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2007 r. stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. (nr [...]), dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa I. w W. nieruchomościami położonymi w W., przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, oznaczonymi na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z [...] października 1991 r. – w części odnoszącej się do hip. [...], w zakresie własności R. i A. K., została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tejże decyzji we wskazanym zakresie, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Pismem z 16 lipca 2007 r. skarżący wystąpili do Ministra Budownictwa z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. Wniosek ten organ I instancji zwrócił skarżącym, działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Wyjaśnił przy tym, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 – dalej: "ustawa zmieniająca"), z wnioskiem o przyznanie odszkodowania należy wystąpić do sądu powszechnego. Ponowienie rozpoznając sprawę Minister Budownictwa podniósł, iż sprawy odszkodowania były uregulowane w art. 160 k.p.a. do 1 września 2004 r., gdyż mocą art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej przepis ten został uchylony. Z przepisów przejściowych wynika przy tym, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 1 września 2004 r., stosuje się m.in. art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tejże ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż jego decyzja stwierdzająca wydanie decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa została wydana po 1 września 2004 r., to kwestie odszkodowania związane ze szkodą powstałą na skutek wadliwej decyzji reguluje wyłącznie kodeks cywilny, przesądzając kompetencje sądów powszechnych do orzekania w tych sprawach. Wniosek o odszkodowanie należało zatem zwrócić wnioskodawcom zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. Na poparcie powyższego stanowiska powołał się na uchwałę nr [...] Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z 14 września 2006 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2007 r., sygn. akt [...]. 2. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie Ministra Budownictwa. Występując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, skarżący postawili tym aktom zarzut błędnej interpretacji art. 5 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że zdarzeniem wyłączającym tryb dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody poniesionej skutkiem wydania bezprawnej decyzji administracyjnej jest decyzja stwierdzająca tą bezprawność, a nie decyzja bezprawna. Konsekwencją błędnej interpretacji art. 5 ustawy zmieniającej było zdaniem skarżących naruszenie art. 160 k.p.a. poprzez jego pominięcie. Uzasadniając swoje stanowisko skarżących przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazali, iż nie zgadzają się z przytoczoną przez organ interpretacją przepisów dotyczących trybu przyznawania odszkodowania, bowiem, zdarzeniem otwierającym drogę do powstania szkody, czyli uzasadniającym roszczenie odszkodowawcze, jest niezgodna z prawem decyzja administracyjna, która została wydana przed 1 września 2004 r. Decyzja kasacyjna jest jedynie formalno – prawną przesłanką ubiegania się o odszkodowanie i data jej wydania jest prawnie obojętna. Zdaniem skarżących sporna sytuacja jest analogiczna do sytuacji powstałej na tle rozgraniczenia odpowiedzialności Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego w oparciu o art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r., która to ustawa została zmieniona w 1996 r. Podjęta wówczas próba przerzucenia na samorząd terytorialny odpowiedzialności za decyzje podejmowane w okresie, gdy samorząd nie istniał, z tym tylko uzasadnieniem, że współcześnie dokonano dyskredytacji decyzji podejmowanych przez organy państwowe, została odrzucona. Podobieństwo obu sytuacji zdaniem skarżących przejawia się w konieczności odpowiedzi na pytanie, który człon łącznego zdarzenia prawnego rozciągniętego na czas obowiązywania obu reżimów odpowiedzialności decyduje o trybie, w sytuacji, gdy ustawodawca zmieniając reżim na przyszłość, zdecydował się w pewnym zakresie utrzymać reżim dotychczasowy. Skarżący podniośli nadto, że częstym zabiegiem legislacyjnym przy zmianie prawa jest poddawanie nawet spraw w toku nowym regulacjom. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na takie rozwiązanie w ustawie zmieniającej. Nie tylko wobec spraw w toku, ale również wobec takich, które nie zawisły przed właściwymi organami, a wiążą się ze zdarzeniami i stanami prawnymi powstałymi przed dniem 1 września 2004 r. i przed tą datą regulowanymi przez uchylane właśnie przepisy. 3. Odpowiadając na skargę, Minister Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 5.1. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Skarżący wystąpili do Ministra Budownictwa z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w związku z jego decyzją wydaną w 2007 r., stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji uwłaszczeniowej z 1992 r., w przedstawionym zakresie. Organ ten nie stwierdził bowiem nieważności decyzji z 1992 r. z uwagi na dyspozycje art. 156 § 2 k.p.a. To zaś otwiera skarżącym drogę do ubiegania się o przyznanie stosownego odszkodowania. Minister Budownictwa uznał jednak, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania, gdyż jego decyzja stwierdzająca naruszenie prawa została wydana po 1 września 2004 r. Z wnioskiem należało zatem wystąpić do sądu powszechnego. 5.2. Istota sporu dotyczy w rozpoznawanej sprawie wykładni art. 5 ustawy zmieniającej. Należy bowiem zająć stanowisko co do tego, czy wykładnia powołanego przepisu pozwala na zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a., czy też organ obowiązany był przeprowadzić postępowanie w trybie art. 160 k.p.a., czego domagają się skarżący. Konieczne zdaniem Sądu jest przedstawienie w tym miejscu ram prawnych niniejszej sprawy. Z dyspozycji art. 66 § 3 k.p.a. wynika bowiem, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z dyspozycji powołanego przepisu wynika wprost, że w sytuacji, gdy organ administracyjny uzna, iż właściwym w sprawie zainicjowanej wniesionym do organu podaniem jest sąd powszechny, to obowiązany jest zwrócić podanie wnoszącemu. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżący wystąpili do Ministra Budownictwa z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a., który to przepis został uchylony mocą art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej z dniem 1 września 2004 r. i od tego dnia właściwymi w sprawach dotyczących odszkodowań stały się sądy powszechne. Organ uznał, że zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej, nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. Właściwymi w sprawach odszkodowawczych objętych przed 1 września 2004 r. dyspozycjami art. 160 k.p.a. stały się bowiem sądy powszechne. Z art. 5 ustawy zmieniającej wynika zaś, że do stanów i zdarzeń prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy między innymi art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem uchylenia, tj. przed 1 września 2004 r. 5.3. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy zatem przypisać sformułowaniu "stany i zdarzenia prawne". Zdaniem pełnomocnika skarżących, żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma wydanie w 2007 r. przez organ decyzji stwierdzającej, iż decyzja z 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. (upływ czasu). 5.4. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pogląd pełnomocnika skarżących nie zasługuje na aprobatę (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 21 października 2005 r., IV SA/Wa 1356/05, Lex nr 191299; z 5 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1765/06, Lex nr 304133; z 17 maja 2007 r., I SA/Wa 116/07, niepubl.). Dopiero bowiem wydanie przez Ministra Budownictwa decyzji stwierdzającej, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa, otwiera skarżącym możliwość ubiegania się o przyznanie odszkodowania. W pojęciu "zdarzenia i stany prawne" (art. 5 ustawy zmieniającej) istotne znaczenie odgrywa nabycie cech ostateczności przez decyzję stwierdzającą wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) lub przez decyzję stwierdzającą nieważność decyzji dotychczasowej. Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od 1 września 2004 r., nie ma już zastosowania art. 160 k.p.a., a decyzja wydana w trybie art. 158 k.p.a. jest niewątpliwie elementem pojęcia zdarzenia i stany prawne, użytego w art. 5 ustawy zmieniającej. 5.5. Po uchyleniu art. 160 k.p.a., administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa lub stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 – 2 w związku z art. 158 k.p.a.), stała się ostateczna przed 1 września 2004 r. Wydanie decyzji nieważnościowej (art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1) lub decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), po 1 września 2004 r. każdorazowo skutkuje tym, że ewentualny wniosek odszkodowawczy nie podlega kognicji organów administracji publicznej, lecz sądów powszechnych (art. 4171 § 2 k.c.). Tym samym rację w sporze przyznać należy organowi odwoławczemu. Wystąpienie z wnioskiem odszkodowawczym poprzedzone być musi wydaniem decyzji stwarzającej taką możliwość. Decyzją taką jest decyzja stwierdzająca nieważność decyzji dotychczasowej lub decyzja stwierdzająca wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Za słusznością tego poglądu przemawia wykładnia językowa art. 5 ustawy zmieniającej, uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Intencją ustawodawcy było bowiem przekazanie spraw odszkodowawczych, z założenia kontradyktoryjnych i mających charakter majątkowy, kognicji sądów powszechnych (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2005 r., IV SA/Wa 1356/05, Lex nr 191299). Uchwalenie ustawy zmieniającej nastąpiło niewątpliwie pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 – Dz. U Nr 145, poz. 1638; a w szczególności wyrok TK z 23 września 2003 r., K 20/02 – Dz. U. Nr 170, poz. 1660). Przyjęcie zatem za trafny poglądu, iż art. 160 k.p.a. znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach zakończonych przed 1 września 2004 r. decyzją wydaną z naruszeniem prawa w sposób kwalifikowany (art. 156 § 1 k.p.a.) byłoby sprzeczne z dyrektywami wykładni językowej uzupełnionej wykładnią systemową i celowościową. Zaprzeczałoby także założeniu o racjonalności ustawodawcy. Za chybioną w związku z powyższym uznać należy argumentację autora skargi. 6. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie znalazł wystarczających podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.