VII SA/Wa 1860/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania K. S. - wspólnika Spółki "B." K. S. M. W. s.c. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr – [...], nakazującej K. S. oraz M W - wspólnikom w Spółce "B." K. S. M. W. s.c. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. B. [...] w W., zaadaptowanego samowolnie z funkcji mieszkalnej na przedszkole, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż stan sprawy przedstawiał się następująco: Wspólnicy Spółki "B." K. S. M. W. s.c. wystąpili do Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. B. [...] w W. W toku postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej ustalił, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym funkcjonuje już przedszkole i wobec tego Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podczas oględzin przedmiotowego obiektu przeprowadzonych w dniu 19 września 2006 r., przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru [...] stwierdził, że budynek jest użytkowany przez "B." K. S. M. W. s.c. na podstawie umowy najmu zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości A. J. a wspólnikami w/w Spółki. W dniu wizji parter i piętro budynku były wykorzystywane na przedszkole. Podczas kolejnej wizji przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2006 r. ponownie stwierdzono, że najemca użytkuje budynek przy ul. B. [...] na cele przedszkola. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr – [...], na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaadaptowanego na przedszkole oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Podczas wizji przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 marca 2007 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, iż w dniu kontroli sporny budynek był użytkowany na cele przedszkolne. O godz. 10.00 w budynku przebywała grupa przedszkolaków z trzema nauczycielkami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr – [...] nakazał K. S. oraz M. W. - wspólnikom w Spółce "B." K. S. M. W. s.c, na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. B. [...] w W., zaadaptowanego samowolnie z funkcji mieszkalnej na przedszkole. W ocenie organu odwoławczego przedstawiony stan faktyczny sprawy, który wykazał ponad wszelką wątpliwość, iż pomimo wstrzymania użytkowania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr – [...], inwestor nadal użytkuje samowolnie przedmiotowy budynek mieszkalny na cele przedszkola, obligował organ I instancji, stosownie do dyspozycji art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. S. – wspólnik spółki "B." K. S., M. W. s.c., wnosząc uchylenie zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Skarżący zarzucił przedmiotowym decyzjom naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. , poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, jak również naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego obu instancji nałożyły obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, w stosunku do całego budynku, nie ustalając w sposób jednoznaczny, jaka jego część jest użytkowana jako przedszkole. Ponadto, organy nadzoru budowlanego, nie uwzględniły słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została podjęta [...] kwietnia 2007 r. i zastosowanie się do niej oznaczałoby konieczność natychmiastowego pozbawienia dzieci opieki przedszkolnej, w czasie, w którym rodzice nie byliby w stanie zapewnić rozwiązania zastępczego. Ponadto, zdaniem skarżącego, organy nie wyjaśniły, czy w przedmiotowej sprawie w ogóle wystąpiła zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie, przez organy, iż "w dniu kontroli sporny budynek był użytkowany na cele przedszkolne. O godz. 10.00 w budynku przebywała grupa przedszkolaków z trzema nauczycielkami", w żadnej mierze nie potwierdza wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Uwadze organów nadzoru budowlanego uszedł fakt zmiany ustawy - Prawo budowlane, polegający na skreśleniu dotychczasowego pkt 1 w art. 71 ust. 1. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr – [...], nakazującą K. S. oraz M. W. - wspólnikom w Spółce "B." K. S. M. W. s.c. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. B. [...] w W., zaadaptowanego samowolnie z funkcji mieszkalnej na przedszkole. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi przepis art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie zaś z ust. 4 art. 71 Prawa budowlanego z zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dopełnić przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. W rozpatrywanym przypadku organ administracji ustalił, iż budynek usytuowany na terenie posesji przy ul. B. [...]w W., został samowolnie zaadaptowany z funkcji mieszkalnej na przedszkole. Zdaniem Sądu, organy właściwe ustaliły, iż tego rodzaju zmiana w sposobie użytkowania obiektu budowlanego, jest zmianą, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Bezzasadne jest stanowisko skarżącego oparte na twierdzeniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Do czasu wejścia w życie przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane w wersji wyżej powołanej (tj. do 25 września 2005 r.- ustawa z dnia 28 lipca 2005 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U., Nr 163, poz.1364) zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części była także przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (art. 71 ust. 1 pkt 1). Ustawodawca, uchylając ten przepis, ograniczył definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do zakresu wymagań podstawowych, jakim powinien odpowiadać obiekt budowlany. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użyte w powołanym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego sformułowanie, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się "w szczególności" wskazuje, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania, a więc ze zmianą sposobu użytkowania będziemy mieli do czynienia także w innych, nie wymienionych w tym przepisie sytuacjach. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko organów, że podjęcie w budynku mieszkalnym działalności polegającej na prowadzeniu przedszkola stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, układu obciążeń. Użytkowanie obiektu z przeznaczeniem na przedszkole może naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Może też kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 r., w sprawie II OSK 1064/05, LEX nr 320885). Uruchomienie przedszkola w obiekcie budowlanym, o dotychczasowym przeznaczeniu mieszkalnym, wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w kontekście przepisów Kodeksu pracy w odniesieniu do stworzenia odpowiednich warunków w związku z powołaniem nowych miejsc pracy, w zakresie warunków sanitarnohigienicznych - wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów. Nowa funkcja obiektu wywołuje inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powoduje, że organ nadzoru budowlanego do którego właściwości, zgodnie art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego należy ta problematyka zobowiązany jest wydać postanowienie nakładające na osobę, która dokonała takiej zmiany obowiązek zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych przy legalnej zmianie sposobu użytkowania (art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego). Po upływie wyznaczonego terminu lub też na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego musi dokonać sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków. Jeżeli zostały one wykonane, wówczas jest ustalona opłata legalizacyjna, analogiczna jak w przypadku nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Niewykonanie w terminie obowiązków, w tym również niepodporządkowanie się nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także dokonanie zmiany sposobu użytkowania, pomimo wniesienia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwy do zgłoszenia, oznacza obowiązek organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr –[...], działając na podstawie art. 71 a ust. 1, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania, wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaadaptowanego samowolnie na przedszkole, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. B. [...] w W. oraz nałożył na K. S. oraz M. W. – wspólników w Spółce "B." K. S. M. W. s..c., obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w celu zalegalizowania dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Podczas wizji przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 marca 2007 r., przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzili, iż sporny budynek w dalszym ciągu użytkowany jest na cele przedszkole, a więc niezgodnie z jego przeznaczeniem. Powyższe zobligowało więc organ nadzoru budowlanego, stosownie do dyspozycji art. 71 a ust. 4, do wydania decyzji, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (w obiekcie nie realizowano innej funkcji jak tylko funkcję przedszkola, zatem zakaz zasadnie obejmował cały obiekt). Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, wynikający z tego przepisu, ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w świetle powyższych rozważań, rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, przedstawione w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, należy uznać za odpowiadające przepisom prawa, organy prawidłowo zakwalifikowały ocenę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, mając na uwadze, bezpieczeństwo życia dzieci przebywających w przedszkolu i warunków pracy ich opiekunów oraz innych zatrudnionych tam osób. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.