II SA/Rz 706/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwały ustanawiającej nagrodę -skargę oddala- Uchwałą Nr [...] z [...].06.2007r. Rada Miasta postanowiła ustanowić nagrodę własną "Społecznik Roku" (§ 1) określając, iż warunki jej uzyskania oraz zasady przyznawania nagrody zawiera regulamin tej nagrody, stanowiący załącznik do uchwały (§ 2), powierzając jej wykonanie Prezydentowi Miasta (§ 3) oraz stwierdzając, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 4). W podstawie prawnej powołano się na art.18 ust.1 w zw. z art.7 ust.1 pkt 17 i 19 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm., zwana dalej Usg). W treści regulaminu nagrody przewidziano m.in., że celem tej nagrody jest "wzmacnianie na terenie gminy działań społecznych", realizacja "idei budowy społeczeństwa obywatelskiego", "wyzwalanie w mieszkańcach wrażliwości społecznej", "wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej oraz współpraca z organizacjami pozarządowymi". Nagroda przyznawana ma być corocznie, stanowi ją statuetka, określono kryteria i tryb jej przyznawania, przewidując następujące kategorie: "działalność na rzecz dzieci i młodzieży, działalność samorządowa, ekologia, pomoc społeczna, wolontariat". Nagrodę przyznawać ma kapituła, która tworzą wszyscy radni Rady Miasta. Pismem z 9.07.2007r. Wojewoda zawiadomił Prezydenta Miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego względem uchwały z [...].06.2007r., umożliwiając uzyskanie wyjaśnień w tej sprawie do 26.07.2007r.. W terminie wskazanym w w/w piśmie P. L. – radny Rady Miasta na ręce Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego, jako inicjator przedmiotowej uchwały skierował pisemne wyjaśnienia, wskazując w nich, iż motywem do podjęcia uchwały, wobec której wszczęto postępowanie nadzorcze, było wzorowanie się na przykładach z innych gmin, które podejmować miały podobne inicjatywy uchwałodawcze. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].07.2007r. Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z [...].06.2007r. Nr [...] w sprawie ustanowienia nagrody "Społecznik Roku". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano się na art.85, 86 i 91 ust.1 w zw. z art.7 ust.1 pkt 17 i 19 Usg. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż uchwała naruszać ma w sposób rażący prawo. Zdaniem wojewody katalog zadań "zapisany" w art.7 Usg nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do ustanawiania nagród w konkursach z zakresu działań społecznych w dziedzinie wspierania i upowszechniania idei samorządowej oraz współpracy z organizacjami samorządowymi, a także ustanawiania wydatków na te nagrody. Eksponując kwestie planowania i wydatków środków budżetowych organ nadzoru wywodził, że w tym zakresie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego doznaje ograniczenia, a pogląd taki ma znajdować utrwalone miejsce w doktrynie i orzecznictwie. Zdaniem wojewody art.7 Usg wymienia jedynie zadania własne gminy, ale zasady realizacji tych zadań określone zostały w konkretnych przepisach szczególnych. Za przykład wskazano ustawę z 24.04.2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, która ma "dookreślać" sposób współpracy samorządu z takimi organizacjami, gdzie jednakowoż brak jest regulacji pozwalających na prawo jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania nagrody. Podobnie brak jest przepisów, na mocy których ustawodawca przyznałby organom samorządowym prawo do stanowienia nagród w sferze wspierania i upowszechniania idei samorządowej. Zasygnalizowano przy tym, że jednostki samorządu terytorialnego mogą w określonych obszarach przyznać nagrody, o ile wyraźnie prawo to przewiduje, Za przykład wskazano normę art.7a ustawy z 25.10.1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Reasumując wojewoda stwierdził, iż organ stanowiący w gminie nie może, dowolnie, wyłącznie w oparciu o przepisy ustrojowe kształtować zasad przyznawania konkretnych nagród, jeżeli nie wynikają one z przepisów szczególnych, ponieważ przekracza to jego kompetencje. Organ nadzoru wykluczył przy tym dopuszczalność działania w oparciu o tzw. "dobre wzorce", podkreślając iż sam działa w oparciu o kryterium legalizmu. W terminie ustawowym skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie Rada Miasta, zarzucając mu naruszenie art.18 ust.1 i art.7 ust.1 pkt 17 i 19 Usg poprzez uznanie, iż rada rażąco naruszyła prawo oraz przekroczyła kompetencje ustanawiając nagrodę "Społecznik Roku", domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca kwestionuje stanowisko organu nadzoru, wywodząc w szczególności, iż z treści art.6 Usg wynika domniemanie kompetencji na rzecz gminy w załatwianiu spraw lokalnych nie zastrzeżonych ustawowo na rzecz innych podmiotów. Wskazując na art.7 ust.1 Usg rada wywodzi, że przepis ten "nakłada na gminę obowiązek urzeczywistniania tych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie działania gminy, są potrzebami powszechnymi lub dominującymi i służą realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych tej społeczności". Ustanawianie nagród dla osób, które zajmują się sprawami społecznymi nie zostało wskazane jako zadanie gminy w przepisach prawa materialnego, ponadto nie ma charakteru zadania obowiązkowego, nie znaczy to jednak, zdaniem skarżącej, że brak jest możliwości prawnych, aby takie nagrody ustanawiać. Rada uznała, iż jest takie zapotrzebowanie społeczne wśród mieszkańców gminy, nadto przepisy ustrojowe – Usg, w ocenie skarżącej rady, dają możliwości do podjęcia inkryminowanej uchwały. Co się tyczy spraw finansowych, to koszty realizacji uchwały sprowadzać się będą do kosztów wykonania pięciu statuetek. Dodatkowo wywiedziono, iż skoro kwestia prawa gminy do podjęcia uchwały ma przemawiać za stanowiskiem skarżącej, to domniemanie właściwości przemawia za tym, iż uprawnienie to realizuje rada gminy. Akcesoryjnie podnoszono, iż rady innych gmin podejmowały podobne uchwały, a organy nadzoru ich nie kwestionowały. Skargę podpisał Wiceprzewodniczący Rady Miasta. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi argumentowano w ten sposób, iż z mocy art.98 ust.3 Usg podstawą wniesienia skargi powinna być stosowna uchwała, a takowej Rada Miasta nie podjęła. Wniosek o oddalenie skargi argumentowano przywołując stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Twierdzenie rady miasta o domniemaniu swej właściwości wywodzone w oparciu o art.18 ust.1 Usg uznano za bezzasadne. Bez znaczenia ponadto mają być te argumenty, które wskazywały na niewielkie koszty realizacji uchwały czy przykłady z działania innych jednostek samorządu terytorialnego uznane za tzw. wzorce dobrych praktyk. Organ nadzoru raz jeszcze eksponował kryterium legalności, jako miernik zakwestionowanej uchwały, a zarazem podstawy swego działania. WSA w Rzeszowie wezwał Radę Miasta o nadesłanie uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody pod rygorem odrzucenia skargi. Przewodniczący Rady Miasta w dn.9.10.2007r. uzupełnił brak, poprzez nadesłanie uchwały Nr [...] z dn.[...].10.2007r. wyrażającej wolę wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze informując, iż uzupełnienie to wcześniej nie było możliwe, gdyż rada dopiero w dn.2.10.2007r. odbywała swoją sesję. Na żądanie Sądu skarżąca Rada nadesłała statut Miasta, ponadto jej przewodniczący wyjaśnił, iż w dn.13.09.2007r. odbyła się nadzwyczajna sesja rady, której przedmiotem było podjęcie uchwały w sprawie utworzenia odrębnych obwodów głosowania w związku z wyborami parlamentarnymi. Na kolejne wezwanie Sądu nadesłano upoważnienia dla wiceprzewodniczącego do zastępowania przewodniczącego skarżącej Rady w okresie od 25.08.2007r. do 14.09.2007r., tj. w okresie wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla go (art.148 Ppsa). Wniosek o odrzucenie skargi nie jest trafny. Podstawą wniesienia skargi organu jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest rada gminy, ma być stosowna uchwała wyrażająca wolę zaskarżenia aktu nadzoru (art.98 ust.3 Usg). Zagadnienie braku w dacie wnoszenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stosownej uchwały wyrażającej wolę wniesienia skargi było przedmiotem uwagi judykatury, najpełniej sprawę tę ujął Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27.02.1992r. III AZP 8/91 (OSNCP 7-8/1992, poz.119). W ocenie SN celem tego przepisu było podjęcie wewnętrznego rozstrzygnięcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego, którego dotyczy akt nadzoru, odnośnie samej woli wniesienia skargi. W ocenie SN nie jest jednak wykluczone, aby taka uchwała została podjęta już po wniesieniu samej skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest to stanowisko akceptowane, uwypukla się przy tym, iż art.98 ust.3 Usg nie ustanawia terminu, w jakim należałoby podjąć uchwałę lub zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego (por. postanowienie NSA z 30.11.2005r. II OSK 290/05, OSP 1/2007, poz.6). Skoro zatem Rada Miasta przed rozprawą wyznaczoną w tej sprawie podjęła stosowną uchwałę wyrażającą wolę wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, to odrzucenie skargi z tej tylko przyczyny, że takiej uchwały nie podjęto zanim wniesiono sama skargę, nie mogło być uwzględnione. W ocenie Sądu sama skarga jest nieuzasadniona. W sprawie węzłowym zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy art.18 ust.1 w zw. z art.7 ust.1 pkt 17 i 19 Usg mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia przez Radę Miasta zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały o ustanowieniu nagrody Rady Miasta - "Społecznik Roku"? Art.18 ust.1 Usg stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art.7 ust.1 Usg w pkt 17 i 19 określa, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania te obejmują m.in. sprawy: wspierania i upowszechniania idei samorządowej oraz współpracy z organizacjami pozarządowymi. Żaden z tych przepisów nie stanowi zatem wprost o możliwości ustanowienia przez radę gminy swojej nagrody za działalność społecznikowską. Art.7 ust.1 Usg to przepis wskazujący przykładowo zadania własne gminy. W ocenie Sądu wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy, nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy, do określenia formy realizacji takiego zadania. Tak rozumiane zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej. Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, iż nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych (por. tezę wyroku WSA w Krakowie z 19.07.2005r. III SA/Kr 318/05 z aprob. glosą Ł. Strutyńskiego, Samorząd Terytorialny Nr 9/2006, s.64). Na konieczność rozróżniania obu tych pojęć pośrednio wskazuje także nazewnictwo aktów normatywnych dotyczących samorządu terytorialnego – por. np. ustawę z 17.05.1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz.198 ze zm.) czy ustawę z 24.07.1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojowa państwa (Dz. U. Nr 106, poz.668 ze zm.). Skarżąca Rada Miasta wywodziła m.in., iż realizacja zadań gminy następuje między innymi w drodze stanowienia przepisów obowiązujących na obszarze gminy. W ocenie Sądu zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała w istocie miała charakter przepisu prawa miejscowego, choć zawierała wadliwą w związku z tym klauzulą wejścia jej w życie, albowiem do wejścia w życie aktu prawa miejscowego wymagane byłoby jej opublikowanie. Skarżąca pomija jednak, iż przepisy tego typu gmina może stanowić na podstawie upoważnienia ustawowego (art.40 ust.1 Usg), przepisy prawa miejscowego stanowione na podstawie samej Usg mogą dotyczyć wyłącznie: wewnętrznego ustroju gminy i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej (art.40 ust.2 Usg). Gmina ponadto w zakresie nieuregulowanym innymi ustawami może ustanawiać tzw. przepisy porządkowe (art.40 ust.3 Usg). Niespornym jest, że skarżąca rada nie miała upoważnienia do ustanowienia nagrody "Społecznik Roku" w akcie ustawowym spoza Usg, niespornym jest także, iż zakwestionowana uchwała nie mieści się w katalogu spraw opisanych w art.40 ust.2 i 3 Usg. Podzielić zatem należy stanowisko organu nadzoru, iż Rada Gminy nie mogła, powołując się wyłącznie na dyspozycję art.7 ust.1 pkt 17 i 19 Usg, podjąć uchwały ustanawiającej powyższą nagrodę. Stanowisko organu nadzoru znajduje także wsparcie w konstytucyjnej zasadzie legalizmu działania organów władzy publicznej. Zgodnie z art.7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że samorząd terytorialny zaliczyć należy do "władzy publicznej". Jego działania zatem muszą posiadać stosowne podstawy prawne, a kompetencji do działania uchwałodawczego rady gminy nie można w związku z tym domniemywać. Pogląd o suwerenności gminy w wykonywaniu zadań publicznych, wyrażany sporadycznie w judykaturze, zdaniem Sądu, spotkał się słusznie z krytycznym odbiorem (por. glosę R.P.Krawczyka do wyroku NSA OZ w Lublinie z 15.03.1995r. SA/Lu 2302/94, Samorząd Terytorialny Nr 5/1996, s.69 i nast.). Warto przytoczyć w tym względzie stanowisko wypowiedziane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28.06.1994r. K 14/93 (opubl. Orzecznictwo TK 1994, cz.I, poz.113), iż samorząd nie może działać wszędzie tam, gdzie uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Sąd podziela także stanowisko Wojewody wskazującego, iż żadną miarą oceny legalności zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały nie mogą być przykłady podobnych inicjatyw podejmowanych przez rady innych gmin. Ocena legalności z kolei tej uchwały musiała abstrahować od motywów, jakimi kierowała się rada, chcąc uhonorować osoby, które w jej przekonaniu dobrze zasłużyły się na różnych polach działania. Zasadnie organ nadzoru wskazał, iż kryterium jego działania było wyłącznie dokonanie oceny zgodności uchwały z prawem. Sąd podziela stanowisko, iż brak było podstawy prawnej do podjęcia inkryminowanej uchwały, przyjęcie przez Wojewodę, iż uchwała ta była sprzeczna z prawem (art.91 ust.1 Usg) było uzasadnione. Z wyłożonych względów Sąd postanowił skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na zasadzie art.151 Ppsa.