I OSK 786/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2029/07 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2029/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania W.M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (powoływany dalej jako Szef ABW) po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku W.M. o ustalenie uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. powoływanej dalej jako Kpa) oraz biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1803/06 umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na treść art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm. powoływana dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) stwierdził, że wobec tego, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest świadczeniem pochodnym nierozerwalnie związanym z prawem do zajmowania służbowego lokalu mieszkalnego wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia gdyż nie posiada prawa do przydziału lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa ABW. Zdaniem organu wnioskodawca swoje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego "skonsumował" otrzymując służbowy lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, a następnie otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Aktualnie natomiast wnioskodawca posiada dom jednorodzinny będący jego własnością, a nie "służbowy" lokal mieszkalny. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania W.M. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1803/06 uchylającym poprzednią decyzję Szefa ABW z dnia [...] lipca 2006 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] maja 2006 r. wniosek W.M. został rozpoznany pod względem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do przyznania świadczenia. W wyniku przeprowadzonych ustaleń organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego z uwagi na fakt, że nie posiada on prawa do przydziału lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji szefa ABW. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.M. wniósł o jej uchylenie oraz zobowiązanie Szefa ABW do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2029/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.M. podając w uzasadnieniu, iż zaskarżona decyzja nie zawiera naruszenia przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Ponadto Sąd stwierdził, że jakkolwiek nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1803/06, a w konsekwencji wytycznych skierowanych do organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu. W związku z tym skarga zdaniem Sądu podlegała oddaleniu bowiem zaskarżona decyzja szefa ABW z dnia [...] września 2007 r. została wydana zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r., które są wiążące dla Sądu i organu w tej sprawie. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł W.M. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 105 i 111 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom Urzędu Ochrony Państwa nie przysługuje. 2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, wskazując na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji szefa ABW, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że W.M. nabył prawa emerytalne na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, która to ustawa reguluje kwestie związane z uprawnieniem emerytowanych funkcjonariuszy wymienionych w ustawie do lokalu mieszkalnego oraz pomocy na budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej to ta właśnie ustawa w szczególności jej art. 29 ust. 1 stanowi podstawę żądania przyznania wnioskowanego świadczenia, a nie przepisy ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji właściwego ministra w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Odpowiednie zdaniem autora skargi kasacyjnej stosowanie w przypadku lokali przysługujących funkcjonariuszom pozostającym na emeryturze przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie wskazuje, że przepisy te mogą być stosowane nie wprost, a z uwzględnieniem odmienności, jakie powoduje przejście funkcjonariusza na emeryturę. Prawem, które może realizować funkcjonariusz po przejściu na emeryturę jest ubieganie się o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż prawo to nie wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby. Równoważnik za remont zajmowanego lokalu jest świadczeniem pochodnym, nierozerwalnie związanym z prawem do zajmowania służbowego lokalu mieszkalnego. W związku z tym, że wnoszący skargę kasacyjną odchodząc na emeryturę nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, to są to jego prawa nabyte, których nie może pozbawiać go wejście w życie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem ze swoimi kompetencjami sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, m.in. w zakresie stosowania przez organy administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wskazując na naruszenie przez Sąd w zakresie przepisów postępowania wyłącznie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, których Sąd w ogóle nie stosował, nie pozwala traktować ich jako podstawy skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 105 i 111 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu zauważyć należy, że zdaniem skarżącego odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkalnych do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, uprawnionych do emerytury lub renty, oznacza, że emerytom i rencistom służą takie same prawa związane z lokalem jakie posiadają funkcjonariusze. Tymczasem art. 105 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem członków rodziny, oraz jego uprawnień wynikających z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 111. Jednoznaczna treść powołanego przepisu ogranicza prawo do tego równoważnika wyłącznie do czynnych funkcjonariuszy i nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi bądź renciście tej formacji. Również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), określa wysokość i szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego m.in. za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego właśnie funkcjonariuszowi. Przez "funkcjonariusza" w świetle przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu należy rozumieć osobę pełniącą służbę, tj. wykonującą w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencję Wywiadu (art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 powołanej ustawy). Funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych, nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych wymienionym formacjom, a w związku z tym nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Także przepis ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w szczególności jej art. 29 ust. 1 nie daje podstaw do odmiennego wniosku, mówi on bowiem o prawie do lokalu mieszkalnego z zasobów ABW, zatem odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali dla funkcjonariuszy jest związane z tym prawem tj. prawem do lokalu mieszkalnego w sensie zasad jego przydzielania. Gdyby emerytom miały służyć jeszcze inne uprawnienia związane z szeroko pojętym prawem do lokalu zostałoby to wyraźnie wskazane w ustawie, podobnie jak ma to miejsce w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Na podstawie tego przepisu emerytom zapewniona jest pomoc na budownictwo mieszkaniowe, na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o podobnym stanie faktycznym ( wyrok z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1012/07 i wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 969/07 dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego) rozstrzygając kwestię przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytowanym funkcjonariuszom byłego Urzędu Ochrony Państwa dokonał odmiennej interpretacji art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione w wyroku sygn. akt I OSK 1012/07 z uwagi na przedstawioną argumentację. Wobec powyższego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do zasady odpowiada prawu mimo, iż sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż samo stwierdzenie, "iż skargę należało oddalić, ponieważ zaskarżona decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. została wydana zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w omawianym wyżej wyroku, a te wiążą sąd i organ w tej sprawie", nie może zostać uznane za wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w powołanym przepisie. Jednakże brak takiego zarzutu w skardze kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł uczynić naruszenia powołanego przepisu przedmiotem oceny wpływu na wynik sprawy. Z tych też względów na podstawie art. 184 p.p.s.a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.