VII SA/Wa 2088/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty O. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. znak: [...], nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za 7 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. i S. S., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz wolnostojącego budynku gospodarczego w ramach zabudowy siedliskowej w N. [...] na działce nr geod. [...] - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, iż Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 35 ust. 6 ustawy -Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Wskazał również, że organ I instancji prawidłowo określił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane tj. na dzień 21 sierpnia 2006 r., kiedy to do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz wolnostojącego budynku gospodarczego w ramach zabudowy siedliskowej w N. [...] na działce nr geod. [...]. Ponadto organ zauważył, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została 1 grudnia 2006 r, czyli po upływie 102 dni od dnia wpłynięcia w/w wniosku. Odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na załatwienie sprawy oraz zgodnie z art. 103 kpa okresu 30 dni zawieszenia postępowania wskazuje, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie Starosta O. o 7 dni przekroczył termin wynikający z w/w przepisu. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi więc 3.500,- zł. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż odwołujący się Starosta O. niewłaściwie przyjął, że termin na wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania określony w art. 141 § 2 kpa, należy uwzględnić przy obliczaniu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 wymienionej ustawy. Wydanie postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania jest bowiem czynnością należącą do kategorii zwykłych działań organu podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które nie wstrzymują biegu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany jest natomiast tak organizować postępowanie, aby te czynności wykonywane były sprawnie i nie prowadziły do przewlekłości. Zatem procesowy termin 7 dni do wniesienia w toku postępowania administracyjnego zażalenia na postanowienie, nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 wymienionej ustawy. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2007 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta O. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. i umorzenie postępowania w sprawie. Uzasadniając skargę Starosta O. wskazał m.in., że nie można się zgodzić za stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż termin na wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania nie mieści się w kategoriach określonych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego wymieniony przepis wyraźnie stanowi, iż do terminu 65 dni nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych przepisami prawa do dokonania określonych czynności. Przepis ten nie wskazuje przy tym, iż dokonanie czynności dotyczy tylko i wyłącznie organu wydającego pozwolenie. Wręcz przeciwnie stanowi o czynnościach dokonywanych przez organ jak i strony postępowania (np. okresach zawieszenia postępowania - także na wniosek strony - oraz okresach opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu). Z tego też względu w ocenie skarżącego należy uznać, iż prawo stron postępowania do wniesienia zażalenia w terminie 7 dni na postanowienie o podjęciu postępowania jest terminem przewidzianym przepisami prawa, który wiąże organ wydający postanowienie o podjęciu, dlatego też termin ten zgodnie z zapisami art. 35 ust 8 nie może być wliczany do terminu załatwienia sprawy. Ponadto Starosta O. stwierdził, iż przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie kreuje odrębnego stosunku administracyjno prawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawa strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem kwestii wynikającej w toku postępowania przybierającym postać postanowienia. Skoro zatem postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to wydanie przez organ tj. Starostę O. decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, która kończy postępowanie w sprawie uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Starosty O. jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Organ nie wliczył bowiem do terminu 65 dni wynikającego z przepisu prawa terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Materialnoprawną podstawą w/w rozstrzygnięć jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 kpa nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). W ocenie Sądu za taką czynność będzie można natomiast uznać wydanie przez organ architektoniczno - budowlany postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wydanie postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania jest co prawda czynnością, która nie wstrzymuje biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże nie można przyjąć - tak jak to uczyniły organy obu instancji - że procesowy termin 7 dni do wniesienia zażalenia na to postanowienie, nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie przysługuje zażalenie. Skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże więc z ostatecznym charakterem postanowienia wydanego w tym przedmiocie. W związku z tym, wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto zauważyć należy, iż prawo strony do wniesienia w terminie 7 dni zażalenia w toku postępowania administracyjnego na postanowienie o pojęciu postępowania wynika wprost z przepisu prawa tj. art. 101 § 3 kpa w zw. z art. 141 § 2 kpa i zgodnie z art. 7 kpa, art. 8 kpa, 9 kpa i 10 kpa chronione winno być ono przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, gdyż jednostka w postępowaniu ma prawo do obrony nie tylko wobec decyzji administracyjnej, ale również gdy podjęte w postępowaniu postanowienie organu narusza jej interesy. W tych okolicznościach za zasadną należy więc uznać argumentację strony skarżącej, że prawo stron postępowania do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania wiąże organ wydający to postanowienie. Termin 7 dni do wniesienia zażalenia jest terminem wynikającym wprost z przepisów prawa i stosownie do treści art. 35 ust 8 ustawy Prawo budowlane nie może być wliczany do ustawowego terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę tj. 65 dni. Wbrew twierdzeniom skargi stwierdzić trzeba natomiast, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przewidziane w art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane, stanowi postępowanie szczególne, które jest odrębnym postępowaniem administracyjnym i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., II OSK 199/06, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 1363/04 niepubl.). W treści art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wprost wskazano dokładny, liczony w dniach termin, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, jednoznacznie określono formę tego orzeczenia, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie. Oznacza to, że organ architektoniczno - budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ wyższego stopnia, który ma obowiązek dokonania kontroli co do przestrzegania przez właściwy organy ustawowego terminu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę. W czasie tej kontroli organ wyższego stopnia dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę i ma obowiązek wymierzenia kary grzywny organowi, który w terminie nie wydaje decyzji kończącej postępowanie. Należy mieć na uwadze, że inny jest nie tylko przedmiot tego postępowania, ale również krąg podmiotów, które biorą w nim udział. W sprawie wymierzenia kary grzywny stronami postępowania administracyjnego nie są podmioty ustalone w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, tylko organ odpowiedzialny za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie określonym w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane i organ uprawniony do wydania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej za zwłokę. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.