II OSK 1045/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2166/07 w sprawie ze skargi Gminy Konopnica na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy Konopnica na rzecz skarżącego W. M. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2166/07, po rozpoznaniu skargi Gminy Konopnica na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Konopnica od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2007 r. w przedmiocie zwolnienia z zakazów wykonywania robót na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w Gminie Konopnica, w związku z modernizacją progu wodnego w km 506+066 rzeki Warty na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, bez względu na merytoryczną zawartość sprawy, iż umorzenie postępowania następuje z uwagi na fakt braku przymiotu strony wnoszącego zażalenie. Podniesiono, że interes prawny o którym mowa w art. 28 kpa oznacza istnienie bezpośredniego związku między rozstrzygnięciem administracyjnym a sferą prawna określonego podmiotu. Wyjaśniono, iż Wójt jako organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozstrzygania spraw indywidualnych poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, nie może być stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Organ podniósł, iż w złożonym odwołaniu Wójt Gminy Konopnica nie przedstawił żadnych dowodów dokumentujących jego interes prawny w prowadzonej sprawie. Decyzja zwalniająca z zakazów wykonywania robót i czynności na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią nie uprawnia do prowadzenia robót, w związku z czym nie narusza interesu prawnego osób trzecich ani też nie nakłada na osoby trzecie żadnych obowiązków. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Wójta Gminy Konopnica do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 82 ustawy Prawo wodne a także zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 28 i art. 77 kpa. Uzasadniając skargę Wójt wskazał, iż Gmina Konopnica jest właścicielem działek nr [...], nr [...] i nr [...] przylegających bezpośrednio do rzeki Warty w miejscu stałego progu wodnego, którego dotyczyła decyzja zwalniająca z zakazu. Tak, więc decyzja ta dotyczy interesów prawnych i faktycznych właścicieli sąsiednich nieruchomości. Gmina Konopnica posiada osobowość prawną a jej reprezentantem na zewnątrz jest Wójt. Nieruchomości Gminy położone są na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i odwołanie od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. zostało złożone nie przez Wójta lub Urząd Gminy, ale przez Gminę Konopnica, która jest stroną w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał, iż odwołanie Wójta nie stwierdzało, iż jest ono składane przez Gminę jako właściciela terenów przyległych do rzeki i progu, którego dotyczy decyzja. Nadto, w postępowaniu, w którym prowadzenie robót rozpatrywane jest z punktu widzenia możliwości powodowania utrudnień w ochronie przed powodzią, właściciele gruntów nie są stroną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wynika, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest, zatem zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji ( wyrok NSA z 19 marca 1981 r., sygn. SA 234/81, ONSA z. 1/1981, poz. 23). W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie organ uchybił powyższym obowiązkom. Podniesiono, iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż Wójt jako organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozstrzygania spraw indywidualnych poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, nie może być stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Organ podniósł także, iż w złożonym odwołaniu Wójt Gminy Konopnica nie przedstawił żadnych dowodów dokumentujących jego interes prawny w prowadzonej sprawie. Z powyższego w ocenie Sądu wynika, iż organ odwoławczy w ogóle nie zajął się wyjaśnieniem, w jakim charakterze odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł Wójt Gminy Konopnica, przyjmując a priori, iż wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony. Sąd podkreślił, iż organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania zawiadomił m.in. Urząd Gminy Konopnica informując jednocześnie o treści art. 10 kpa. Również decyzja tego organu została Urzędowi Gminy doręczona. Odwołanie wniesione od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zostało opatrzone pieczęcią Urzędu Gminy i sygnowane pieczęcią Wójta. Organ odwoławczy przyjął, iż powyższe odwołanie składa Wójt, który nie wykazał swojego interesu prawnego w sprawie. Tymczasem z treści odwołania nie wynika, czy składa je Wójt w imieniu własnym czy też w imieniu Gminy Konopnica. W przypadku zaistnienia wątpliwości, czy przedmiotowe odwołanie zostało wniesione przez uprawniony do tego podmiot, organ odwoławczy winien ustalić, przy zastosowaniu środków prawnych określonych w art. 64 § 2 kpa, czy środek zaskarżenia został wniesiony przez Wójta jako osobę prywatną czy też przez Wójta jako reprezentanta Gminy Konopnica. Takich ustaleń organ jednak nie poczynił, zbyt pobieżnie oceniając stan sprawy przyjął tezę, że odwołanie wniósł podmiot do tego nieuprawniony i z tego powodu zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 1 pkt 3 kpa . W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. M. i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania - art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwą interpretację art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( tj. Dz. U. Nr 239 z 2005 r., poz.2019 ze zm.), Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej W. M. wskazał, iż przedmiotem postępowania administracyjnego było rozstrzygniecie jego wniosku o zwolnienie go z zakazów wykonywania robót na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w Gminie Konopnica w związku z modernizacją progu wodnego w km 506+066 rz. Warta. Zatem istota sporu i podstawowe zagadnienie, na które winien odpowiedzieć Sąd pierwszej instancji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w toku takiego postępowania przymiot strony w ogóle przysługuje czy to gminie Konopnica czy też osobom prywatnym nawet w sytuacji gdy mają one działki gruntowe położone bezpośrednio przy modernizowanym progu wodnym. Zdaniem strony skarżącej odpowiedź jest negatywna. Podstawą prawną wydania decyzji przez organ pierwszej instancji tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu jest art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne ( tj. Dz. U. Nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm.). Przepis powyższy zakazuje jakichkolwiek prac na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodziowego. Bez uchylenia powyższego zakazu zainteresowany nie może podjąć jakichkolwiek dalszych kroków zmierzających do uzyskania kolejnych decyzji i pozwoleń dotyczących realizowania inwestycji. Oznacza to zatem, że decyzja zezwalająca na wykonywanie prac na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego ma charakter stricte formalny, nie narusza niczyich praw ani nie rodzi żadnych obowiązków. Nie wywołuje żadnych nowych stosunków prawnych pomiędzy inwestorem a właścicielami działek , nie zmienia istniejących stosunków faktycznych. Z uwagi na charakter decyzji zdaniem strony skarżącej zarządy gospodarki wodnej słusznie odmawiały czy to Gminie czy Wójtowi przymiotu strony. Żadna z tych osób nie ma bowiem żadnego interesu prawnego. Sam fakt bycia właścicielem sąsiedniej działki jest niewystarczający albowiem wydane decyzje nie mają dla właścicieli żadnego znaczenia w jakiejkolwiek sferze. W kontekście tych wywodów Sąd pierwszej instancji jak zaznaczono bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję nie wnikając w istotę sporu i wobec tego błędnie wskazał przyczyny uchylenia decyzji. Sąd zatem podniósł, że w toku postępowania doszło do uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednakże w świetle rozważań strony przedstawionych wyżej nie można mówić o uchybieniu skoro Sąd w ogóle nie zajął się istotą problemu tj. odpowiedzią na pytanie czy Gminie bądź komukolwiek w toku tego postępowania przysługiwał przymiot strony. Bez rozstrzygnięcia tej podstawowej kwestii roztrząsanie czy pismo odwoławcze wniósł Wójt jako osoba prywatna czy jako reprezentant Gminy jest bezowocne wobec stanowiska organów jak i skarżącego, że żadnemu z tych podmiotów nie przysługuje przymiot strony wobec czego wskazane rzekome uchybienia uchybieniami nie są. Uchylenie zaskarżonego wyroku jest zasadne albowiem w świetle przepisów Gminie bądź osobom prywatnym w toku postępowania o zezwalająca na wykonywanie prac na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego nie przysługuje przymiot strony. Ponowne rozpatrywanie sprawy w ocenie skarżącego spowoduje przedłużenie toku postępowania administracyjnego a skarżący bezpowrotnie traci czas potrzebny do uzyskiwania kolejnych decyzji koniecznych do rozpoczęcia inwestycji. Gmina Konopnica w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż wskazano w niej jako stronę Gminę Kruszyna zamiast Gminę Konopnica, a następnie po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej dokonano "sprostowania", wskazując jako stronę "Gminę Konopnica". W kolejnym piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2009 r. Gmina Konopnica wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, iż w zakończonych praktycznie tożsamych sprawach jak o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę Gmina była stroną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania . W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Przy czy na wstępie zauważyć należy, iż brak jest podstaw do odrzucenia wniesionej skargi tylko z tego powodu, że skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawiając argumentację na poparcie wskazanych w petitum kasacji zarzutów błędnie określił, że umorzono postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania Gminy Kruszyna zamiast Konopnica. Ta oczywista omyłka pisarska został sprostowana w piśmie procesowym z dnia 12 maja 2008 r. Taka pomyłka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może prowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej , bowiem wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna opowiada wymogom art. 176 ustawy procesowej a brak było podstaw do zastosowania art. 180 tej ustawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazano na obrazę przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy procesowej w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. , natomiast w zakresie naruszenia prawa materialnego zarzucono niewłaściwą interpretację tj. błędną wykładnię art. 82 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 239 z 2005 r. poz. 2019 ze zm.). Zarzut błędnej wykładni przepisu art. 82 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie jest jednak usprawiedliwiony. Norma ta statuuje kategoryczny zakaz wykonywania w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią jakichkolwiek robót oraz czynności , które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Jeżeli jednak nie utrudni to ochrony przed powodzią , dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zwolnić od zakazów określonych w ust. 2 ( art. 82 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo wodne). Błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu , natomiast jak przeanalizuje się uzasadnienie zaskarżonego wyroku to niewątpliwie brak jest tam takich rozważań, które wskazują na podjecie chociażby próby zanalizowania powyższej normy prawa wodnego. Skoro Sąd pierwszej instancji nie przestawiał wykładni tego przepisu to nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni zamieszczony w rozpoznawanej kasacji. Natomiast na uwzględnienie zasługuje kolejny zarzut kasacji a to naruszenia przepisów prawa procesowego. Według art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) cytowanej ustawy procesowej Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny art. 7 i 77 kpa bowiem nie wyjaśnił w jakim charakterze Wójt Gminy KONOPNICA składał odwołanie w tej sprawie czy czynił to we własnym imieniu czy też w imieniu Gminy Konopnica , zobowiązując organ do poczynienia właśnie w tym zakresie niezbędnych ustaleń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przyjmując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można bowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, że stwierdzenie takiego naruszenia prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Przede wszystkim jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji podjętej na podstawie art. 138 ust. 1 pkt. 3 k.p.a. przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organ ten przyjął, brak przymiotu strony w trybie art. 28 kpa wnoszącego odwołanie Wójta Gminy. Natomiast jak zaznaczono w motywach zaskarżonego wyroku odwołanie opatrzone zostało pieczęcią Urzędu Gminy Konopnica i podpisane przez Wójta Gminy. W tych okolicznościach nie można przyjmować, że pismo to wniósł Wójt Gminy jako osoba prywatna , lecz niespornym jest, że jest to pismo Wójta jako reprezentanta Gminy. Jak wynika z dyspozycji art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) Wójt kieruje bieżącymi sprawami i reprezentuje ją na zewnątrz. Prawo reprezentacji oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych ze skutkiem dla gminy. Chodzi tu o reprezentowanie gminy w sferze publicznoprawnej jak i cywilnoprawnej. Obejmuje to postępowanie przed wszelkimi sądami i organami administracji w sprawach, w których stroną jest gmina . Zatem niespornym pozostaje, iż skoro odwołanie złożone w tej sprawie wniosła Gmina Konopnica reprezentowana przez Wójta Gminy, to przede wszystkim organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany był do ustalenia czy wnosi je strona prowadzonego postępowania administracyjnego. Przyjęto w konsekwencji, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zwolnienia z zakazów wykonywania robót na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w Gminie Konopnica w związku z modernizacją progu wodnego w km 506+066 rzeki Warty. Dlatego też w tych okolicznościach prawidłowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonywana przez Sąd pierwszej instancji winna zmierzać do oceny czy trafnie zastosowano przepis art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. odmawiając uznania za stronę tego postępowania Gminę Konopnica. Z kwestią tą pozostaje w bezpośrednim związku również to, kto w niniejszej sprawie może być stroną postępowania, które uprawnia do ubiegania się o pozwolenie wodnoprawne, gdyż dopiero po uzyskaniu przedmiotowego zwolnienia z zakazów wykonywania robót na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią można podjąć takie działania. W tej sprawie jednak Sąd pierwszej instancji nie uczynił tego, błędnie wskazując na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a bowiem uznał, że nie wyjaśniono w jakiej roli Wójt Gminy składał odwołanie. Ustalenie to w świetle wyżej wskazanej argumentacji nie ma jednak żadnego znaczenia w sprawie. Natomiast podnieść w tym miejscu należy, iż niewątpliwie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt. 3 k.p.a. - uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999 r. Nr 4 poz. 119). Należy podzielić pogląd wnoszącego kasację, iż stroną postępowania w przedmiocie zwolnienia z zakazów wykonywania robót na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w tej sprawie jest wyłącznie osoba występująca o takie zwolnienie. Do wniosku takiego prowadzi analiza przepisów ustawy Prawo wodne . Przepis , który pozwala na takie zwolnienie oraz organ właściwy do wydania takiej decyzji wskazane zostały w Dziale V tego aktu prawnego w art. 82 . Jednocześnie przepisy w tym zakresie nie stanowią, kogo należy uważać za stronę postępowania w tego rodzaju sprawach. Takie uregulowanie natomiast zamieszczone zostało w szczególności w odniesieniu do rozwiązań dotyczących pozwolenia wodnoprawnego, precyzując kogo należy uznać za stronę takiego postępowania ( art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne). Skoro w odniesieniu do postępowania prowadzonego przed dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie określono w ustawie Prawo wodne, kogo należy uważać za stronę takiego postępowania to odnieść te ustalenia należy do przepisu art. 28 k.p.a To właśnie przepis art. 28 k.p.a. może stanowić podstawę do rozważania kwestii tzw. legitymacji proceduralnej strony, tj. uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Natomiast stroną postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes indywidualny , konkretny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą może być wyłącznie przepis prawa materialnego administracyjnego a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacja prawa administracyjnego. Zatem właściciele działek bezpośrednio przyległych do rzeki Warty w miejscu stałego progu wodnego, tak jak Gmina Konopnica nie są stroną postępowania w przedmiocie zwolnienia z zakazu. Brak jest po stronie gminy takiej normy prawa materialnego administracyjnego, która pozwalała by na to. Jak trafnie wskazano w kasacji bez uchylenia przedmiotowego zakazu zainteresowany nie może podjąć jakichkolwiek dalszych kroków zmierzających do uzyskania kolejnych decyzji i pozwoleń dotyczących realizowania inwestycji. Oznacza to zatem, że decyzja zezwalająca na wykonywanie prac na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego ma charakter stricte formalny, nie narusza niczyich praw ani nie rodzi żadnych obowiązków. Nie wywołuje żadnych nowych stosunków prawnych pomiędzy inwestorem a właścicielami działek. Zupełnie inną kwestią jest już krąg stron w postępowaniu wodnoprawnym określany art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, jak i w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) lecz to nie dotyczy niniejszej sprawy. W każdym z tych postępowań krąg stron ustalany jest zgodnie z odrębnymi przepisami dotyczącymi tej kwestii, natomiast w niniejszej sprawie zastosowanie ma jak wyżej podniesiono art. 28 k.p.a. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy procesowej. Stąd też należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .