I OSK 666/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 321/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z/s w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 321/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi [...] Spółka z o.o. z/s w K., na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, stwierdził nieważność tego postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku , [...] kwietnia 2007 r. skierował do [...] Spółka z o.o., wystąpienie wydane na podstawie art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, nakazując wykonanie określonych czynności w związku z uchybieniem stwierdzonym w czasie kontroli, przeprowadzonej dnia [...] lutego 2007 r., pouczając Spółkę o obowiązku zawiadomienia Inspektora o terminie i sposobie wykonania zaleceń. Spółka złożyła do Okręgowego Inspektora pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji – wystąpienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy", wnosząc o uchylenie decyzji, zaś Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku, pismem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wskazanym na wstępie wyjaśnił, iż wystąpienie Inspektora Pracy nie jest decyzją, a wobec tego nie można do niego zastosować art. 138 K.p.a. Rozpoznając skargę [...] na pismo z dnia [...] maja 2007 r., Wojewódzki Sąd uznał, iż jest to postanowienie i stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, wyjaśniając: W dniu [...] maja 2007 r. z art. 16 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wynikało, iż Okręgowy Inspektor Pracy jest organem wyższego stopnia wobec inspektorów pracy, co w związku z art. 17 K.p.a. czyni z niego organ odwoławczy, a ponieważ z mocy art. 10 tej ustawy wynika też, że w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy K.p.a., to również art. 134 K.p.a. regulujący kwestię niedopuszczalności odwołania i uchybienie terminu do jego wniesienia. Jeżeli zatem strona składa pismo wskazując, iż jest to odwołanie, to organ nie ma żadnej podstawy by je traktować w inny sposób, np. jako skargę, o której mowa w art. 227 K.p.a. W tej sprawie Spółka wniosła odwołanie, a zaskarżone przez nią pismo z dnia [...] maja 2007 r. jest postanowieniem, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Zostało ono podpisane przez Zastępcę Okręgowego Inspektora Pracy, bez powołania się na upoważnienie Okręgowego Inspektora, który jest organem, to postanowienie to jest wadliwe, bowiem bez względu na to, czy jest to postanowienie Okręgowego Inspektora podpisane przez Zastępcę, nieposiadającego upoważnienia, czy wydane przez Zastępcę, a nie Okręgowego Inspektora, to narusza to przepisy o właściwości organu, a tym samym jest nieważne. Reprezentowany przez radcę prawnego, Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i odrzucenia skargi i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do bezzasadnego wydania wyroku, gdy skargę należało odrzucić. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż Wojewódzki Sąd błędnie zakwalifikował pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2007 r. jako postanowienie w trybie art. 134 K.p.a., bowiem jest to możliwe tylko przy założeniu, że wystąpienia Inspektora Pracy są decyzjami administracyjnymi, gdy tymczasem z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 19 maja 2007 r. II GSK 29/07, z dnia 14 czerwca 2007 r. OSK 788/07) wynika, iż wystąpienia te nie są ani decyzjami, ani innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotne w sprawie jest to czy pismo z dnia 30 maja 2007 r., na które wniosła skargę [...] Sp. z o.o. z/s w K. jest postanowieniem, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Przepis ten reguluje kwestie niedopuszczalności odwołania i uchybienia terminu do jego wniesienia. Odwołanie, jak stanowi art. 127 § 1 K.p.a. służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, które to orzeczenie administracyjne rozstrzyga sprawę co do jej istoty (art. 104 § 2 K.p.a.). Decyzja administracyjna jest zatem aktem administracyjnym, władczym rozstrzygnięciem organu, mocą którego w indywidualnej sprawie następują określone skutki prawne, przesadzające o prawach lub obowiązkach podmiotu, do którego jest skierowany. Skoro tylko od takiego aktu służy odwołanie, kolejnym, istotnym aspektem niniejszej sprawy jest to czy wystąpienie pokontrolne inspektora pracy jest aktem administracyjnym, legitymującym się takimi cechami. Wystąpienie pokontrolne z dnia 26 kwietnia 2007 r., od którego wniosła "odwołanie" [...], zostało wydane na podstawie art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Z przepisów tych wynikało, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, organy Państwowej Inspekcji Pracy mają uprawnienia do skierowania wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń (art. 9 pkt 5), a wystąpienia te kieruje inspektor pracy (art. 21). Wystąpienie to było wnioskiem do podmiotu kontrolnego o usunięcie stwierdzonych naruszeń, jednak przepisy nie przewidywały sankcji za niezastosowanie się do niego, nie podlegało ono żadnej egzekucji. Mało tego, z art. 9 ustawy wynikało, iż jest to ostatni ze środków służących usuwaniu stwierdzonych naruszeń, nazwany właśnie wystąpieniem, w przeciwieństwie do wyżej wskazanych w przepisie nakazów lub sprzeciwów. Wystąpienia pokontrolne wydawane na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej inspekcji Pracy z 1981 r. w przeciwieństwie do nakazów, o których mowa w tym przepisie, nie zawierały żadnych władczych rozstrzygnięć zagrożonych sankcją, zatem nie miało charakteru władczego rozstrzygnięcie organu administracji w sprawie indywidualnej, co do jej istoty, nie było więc decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Pogląd taki zaprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 29 maja 2007 r. II GSK 29/07, które charakteryzuje wystąpienie Inspektora Inspekcji Handlowej, to istota była ta sama i w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r. I OSK 788/07, a niniejszy skład w pełni pogląd ten popiera. Skoro wystąpienie nie było decyzją administracyjną nie służyło od niego odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 K.p.a. W tej sytuacji w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 134 K.p.a. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy orzeka o dopuszczalności odwołania. Odwołanie jest wyłącznie środkiem zaskarżenia od decyzji i czy wniesiony środek jest odwołaniem decyduje nie to jak zostanie przez wnoszącego nazwany ale to, czy został wniesiony od decyzji. Jeśli tak organ stosuje zasady dotyczące odwołań, w tym wynikające z art. 134 K.p.a. w przeciwnym wypadku gdy w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne zakończone decyzją, nie ma podstaw do stosowania przepisów dotyczących odwołań. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, Spółka nie zgadzała się z wystąpieniem pokontrolnym i wniosła "odwołanie", gdyż tak nazwała pismo. Wobec tego, że nie toczyła się sprawa administracyjna w rozumieniu K.p.a., nie została wydana decyzja, organ nie miał podstaw do wydania postanowienia, na podstawie art. 134 K.p.a. Jego pismo z [...] maja 2007 r. błędnie zatem zostało potraktowane przez Wojewódzki Sąd jako postanowienie, podlegające zaskarżeniu. Od pisma tego bowiem, jako niemieszczącego się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie służyła skarga do Sądu Administracyjnego. Skarga zatem powinna była podlegać odrzuceniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 189 ww. ustawy.