II OSK 888/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie NSA Zofia Flasińska NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 666/07 w sprawie ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania kortom tenisowym położonym w T. imienia J. K. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Gminy T. wyrokiem z 5 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 666/07 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z [...]r., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. nr [...] z [...]. w sprawie nadania kortom tenisowym w T. położonym przy ul. [...], oznaczonym ewidencyjnie jako działka nr [...], imienia J.K.. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i nie jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Organ nadzoru stwierdził jej nieważność wskazując na brzmienie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. uznając, że przepis ten nie stanowił właściwej podstawy prawnej jej wydania, zaś jednocześnie żaden przepis o charakterze szczególnym nie upoważnia rady gminy do nadawania nazwy kortom tenisowym, tudzież obiektom o podobnym charakterze. Zdaniem Sądu, objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została prawidłowo wydana na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., który to przepis zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest ogólny wymóg, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kompetencji rady gminy bowiem wykluczone zostały sprawy, o których mowa w art. 30 ust. 2 u.s.g., jak również należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych oraz sprawy ogólnokrajowe. Zatem sprawy niezastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 u.s.g.) lub innego organu samorządowego mogą być rozstrzygane przez radę lub na podstawie jej upoważnienia przez inne władze gminy (np. wójta gminy). Jeżeli brak jest wskazania organu gminy dla rozstrzygnięcia danej sprawy stanowiącej zadanie gminy, wtedy należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku, oprzeć się na kategorii domniemania kompetencji rady gminy, gdyż może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują również sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, o czym mowa w pkt 10 cyt. przepisu. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1). Nie sposób uznać by kwestia określenia nazwy gminnej jednostki organizacyjnej lub jej zmiany mieściła się w zakresie spraw określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. jako "gospodarowanie mieniem komunalnym", przynależąc do kompetencji organu wykonawczego gminy, albowiem nazwa jest dobrem osobistym (art. 43 w zw. z art. 23 oraz art. 44 k.c.) i nie mieści się w pojęciu mienia komunalnego, o którym mowa w art. 43 u.s.g., definiującym jako mienie komunalne własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Ewidentnie określenie nazwy jest koniecznym i przedmiotowo istotnym elementem każdego aktu o powołaniu do bytu prawnego danego podmiotu. Art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. podaje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących (jak postanowiono pod lit. h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Stosownie zatem do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) rada gminy jako organ stanowiący ma wyłączną kompetencję do tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych gminy. Tym samym, już w akcie (uchwale) o utworzeniu gminnej jednostki organizacyjnej to rada nadaje nazwę tworzonej jednostce. Przy wnioskowaniu a maiori ad minus na tle wskazanej normy prawnej - z ustawowej kompetencji rady gminy do utworzenia gminnej jednostki organizacyjnej należy wywieść wyłączne uprawnienie rady gminy do późniejszej zmiany tej nazwy, także przez jej uzupełnienie o dodatkowy składnik nazwy, w tym poprzez nadanie gminnej jednostce lub jej wyodrębnionej części imienia osoby zasłużonej dla lokalnej społeczności, jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku. Brak jest nadto w systemie prawnym normy zakazującej nazywania obiektów gminnych, przeznaczonych do powszechnego użytku. Skoro uchwałą nr [...] z [...]. w sprawie utworzenia gminnej jednostki budżetowej pod nazwą Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h) u.s.g. - Rada Miejska w T. w § [...], z dniem [...] utworzyła gminną jednostkę budżetową pod nazwą Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji w T. - wobec tego przyjąć należało, iż jako organ stanowiący miała ustawowe uprawnienie do nadania nazwy kortom tenisowym wchodzącym w skład wymienionego Ośrodka Sportu i Rekreacji. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby ograniczenie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 91 u.s.g. wojewoda może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 22 sierpnia 1990 r. SA/Gd 796/90 (ONSA 1990, nr 4, poz. 1) podkreśla się, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru może być wydane tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Inaczej ujmując, rzeczona sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, a takiej w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Skargą kasacyjną z [...]. Wojewoda D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. nr [...] z [...] w sprawie nadania kortom tenisowym położonym w T. imienia J. K.; 2. zasądzenie kosztów postępowania – w tym kosztów zastępstwa procesowego – według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 18 ust. l u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przyjęte założenie, które podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że art. 18 ust. l w powiązaniu art. 7 u.s.g. (zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy), dawał Radzie podstawę do podjęcia uchwały w sprawie nadania imienia kortom tenisowym nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Wspomniany art. 7 ustawy stanowi o zadaniach własnych gminy. Jest przepisem bardzo ogólnym, który nie określa kompetencji poszczególnych organów w tym zakresie, a określa ogólne ramy działania gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Kwestie rozdziału kompetencji w zakresie spraw określonych w art. 7 ustawy są uregulowane w jej dalszej części oraz przez ustawy dotyczące poszczególnych materii, o których mowa w tym przepisie. Dopiero w sytuacji, gdy normy innych ustaw nie rozstrzygają o tym, który organ gminy jest właściwy w danej sprawie, zastosowanie ma art. 18 ust. l ustawy, przyznający domniemanie kompetencji rady gminy. Za takim twierdzeniem przemawia również treść wskazanego przepisu "o ile ustawy nie stanowią inaczej". Nie chodzi zatem o odwołanie do przepisów ustawy samorządowej, ale do przepisów innych ustaw. Nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem Sądu, że kwestia określenia nazwy obiektu wchodzącego w skład jednostki organizacyjnej nie mieści się w zakresie spraw regulowanych przez art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nazwa obiektu będącego własnością określonego podmiotu nie jest dobrem osobistym. Biorąc za podstawę art. 23 i 43 k.c. należy zauważyć, że nazwa jest dobrem osobistym człowieka lub osoby prawnej. W tych przepisów nie istnieje pojęcie dóbr osobistych nieruchomości czy jakichkolwiek innych rzeczy. Dlatego też błędne jest założenie, że nadanie nazwy obiektowi sportowemu nie mieści się w zakresie pojęciowym gospodarowania mieniem gminy. Błędne jest również założenie Sądu, że skoro nadanie nazwy przez radę jest koniecznym i przedmiotowo istotnym elementem każdego aktu o powołaniu do bytu prawnego określonego podmiotu to na podstawie wnioskowania a maiori ad minus można wywieść, iż przysługuje jej prawo do nadawania nazwy wyodrębnionej części tej jednostki. Jeżeli chodzi o nazwę jednostki budżetowej warto wskazać na art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wedle którego jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych kompetencję w tym zakresie posiada organ stanowiący gminy. Przepis o nadaniu nazwy jest wyraźny i precyzyjny. W takiej sytuacji wykluczona jest inna niż ścisła, literalna interpretacja. Na jej podstawie rada gminy może zdecydować tylko o tym, na co przepis ten pozwala. Nie można w stosunku do niego stosować wnioskowania z większego na mniejsze. We wskazanym przypadku wnioskowanie takie nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do rady gminy jako organu władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego. Oznacza ona, że organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa. Oznacza to, iż podstawą do wydania aktu prawnego w postaci uchwały i zamieszczenia w niej uregulowań o określonej treści jest wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie gminnym. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny. Sąd twierdząc w zaskarżonym wyroku, że brak w systemie prawnym normy zakazującej nazywania obiektów gminnych oraz wskazując na fakt podjęcia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. przez Radę Miejską w T. [...] roku uchwały nr [...]w sprawie utworzenia gminnej jednostki budżetowej pod nazwą Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji T. upoważniał Radę do podjęcia uchwały dokonał błędnej wykładni przepisów w tym zakresie. Tak przyjęta interpretacja Sądu stwarza niebezpieczny precedens do umożliwienia działania organom władzy publicznej w sposób wykraczający poza granice ustanowione przez art. 7 Konstytucji. Uchwała Rady Miejskiej w T. dotyczy wyłącznie nadania nazwy obiektowi sportowemu, nie stanowi natomiast o zmianie statutu jednostki organizacyjnej. Dla przypisania radzie gminy kompetencji do nadania nazwy temu obiektowi nie można nawet odpowiednio zastosować wskazanego art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne. 1. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji, że art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest, aby dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Trafnie więc Sąd przyjął, że jeżeli dla rozstrzygnięcia danej sprawy stanowiącej zadanie gminy nie został wskazany inny organ gminy, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku, oprzeć się na kategorii domniemania kompetencji rady gminy, gdyż może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. 2. Trafnie również Sąd I instancji przyjął, że nadanie kortom tenisowym w T. (obiektowi administrowanemu przez gminną jednostkę budżetową) "imienia J. K." nie jest zadaniem z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), a zatem nie jest zadaniem wchodzącym w zakres kompetencji wójta. Jest to ustalenie trafne, ponieważ takie nadanie nie ma nic wspólnego z wykorzystaniem tego mienia do prowadzenia racjonalnej gospodarki. Mówiąc innymi słowy jest to fakt obojętny (nie mający wpływu) na prowadzenie działalności gospodarczej. 3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadanie określonemu obiektowi – będącemu własnością gminy – imienia osoby, którą miejscowa społeczność chce w ten sposób uczcić za zasługi np. dla miasta, jest zadaniem własnym gminy z zakresu kultury (art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g.). Pod tym pojęciem należy bowiem rozumieć "ogół duchowego i materialnego dorobku ludzkości wytworzony na kolejnych etapach rozwoju historycznego, nieustannie utrwalany i wzbogacany" – Słownik współczesnego języka polskiego (pod red. B. Dunaja), Warszawa 2001, t. I, s. 442; zob. także Słownik języka polskiego (pod red. M. Szymczaka), Warszawa 1998, t. I, s. 1015. Zarówno twórczość poszczególnych jednostek, jak i upamiętnienie ich działania (zasług) tworzy ten dorobek i trafnie uznał ustawodawca, że zadaniem własnym gminy (a nawet jej obowiązkiem) jest dbanie m.in. o to, ażeby nie popadł on w zapomnienie. Jednocześnie sprawa ta należy do właściwości rady gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.), ponieważ nie ma przepisu szczególnego, który stanowiłby inaczej. 4. Dokonana przez Sąd i instancji wykładnia art. 21 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych jest bez znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ przepis ten nie ma w niej w ogóle zastosowania. Przepis ten odnosi się do jednostek budżetowych, a nie do poszczególnych nieruchomości, będących własnością gminy, a zarządzanych przez gminne jednostki budżetowe. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.