III SA/Wr 666/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania kortom tenisowym położonym w T. imienia J. K. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. Uchwałą z dnia [...]. Nr [...] Rada Miejska w T. – powołując jako podstawę prawną swego aktu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadała kortom tenisowym w T. położonym przy ulicy G. oznaczonym ewidencyjnie jako działka nr 73 AM 33, imię Jana Kuliga. W dniu [...] Wojewoda na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] stwierdził nieważność uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej z zapytaniem o wyjaśnienie zasadności podjęcia uchwały i wskazanie podmiotu, któremu podlegają korty tenisowe, o których stanowi uchwała. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej, odnośnie zasadności podjęcia uchwały wyjaśnił przesłanki, którymi kierowała się Rada podejmując uchwałę, powołując m.in. zasługi Jana Kuliga dla T.. Nie wskazał natomiast żadnych podstaw prawnych uzasadniających podjęcie takiej uchwały. Jednocześnie Przewodniczący poinformował, że korty tenisowe znajdują się w użytkowaniu G. O. S. i R. w T.. Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] nr [...] w sprawie nadania kortom tenisowym położonym w T. przy ul. G., imienia Jana Kuliga została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samy również z naruszeniem art. 7 Konstytucji. Uzasadniając takie stanowisko Wojewoda wskazał, że wedle art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego. Oznacza ona, że organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa. Podstawą do wydania aktu prawnego w postaci uchwały i zamieszczenia w niej uregulowań o określonej treści jest zatem wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się natomiast do art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda wskazał, ze nie może on stanowić podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały, bowiem ogólna norma kompetencyjna w nim zawarta nie może być źródłem umocowania do podjęcia jakiejkolwiek uchwały, jeżeli uprawnienie to nie wynika z przepisu szczególnego. Wskazał, że w omawianym przypadku żaden przepis szczególny nie upoważnia rady gminy do nadawania nazwy obiektom tego typu jakim są korty tenisowe, czy też obiekty o podobnym charakterze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina T. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając mu naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji, poprzez błędne uznanie, że Rada Miejska w T. nie miała podstaw prawnych do nadania kortom tenisowym położonym w T. oraz przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania. Zdaniem skarżącej, art. 18 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten opiera się na domniemaniu właściwości rady gminy i przekazuje jej do rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarżąca gmina wywodziła, że poza gestią rady gminy znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy, jak np. wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które należą do właściwości burmistrza. Ponadto strona skarżąca podniosła, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, nie stanowi przepisów prawa miejscowego, które to prawo poddane jest szczególnym obwarowaniom prawnym, ani też nie narusza kompetencji zastrzeżonych ustawami ani nawet innymi aktami dla innych organów. Podkreślono, że Wojewoda stwierdzając nieważność aktu nie zaznaczył, aby nadanie imienia kortom tenisowym należało do właściwości innych organów, które Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyłaby. Dodatkowo wskazano, że korty tenisowe którym nadano imię Jana Kuliga, wyodrębnione są na działce stanowiącej własność gminy, administrowanej przez gminną jednostkę. Wywodzono również, że skoro nadanie imienia kortom tenisowym nie zostało nigdzie uregulowane, to Rada Miasta stanęła na stanowisku, że działając na mocy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, domniemywa się, że kompetencje te przysługują właśnie radzie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki o sygn. akt I SA/Wa 1354/05; II SA/Po 1438/03; II SA/Wr 2250/01; II SA/Wr 364/98), skarżąca gmina wywodziła, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy gminnej nie może stanowić samodzielnej podstawy podjęcia przez radę gminy uchwały, tylko w wypadku gdy uchwała taka ma przymiot aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym (art. 94 Konstytucji RP), a nadto, gdy przepis ustawy przewiduje w kwestii uregulowanej podjętą uchwałą, wyłączną kompetencję innego organu. W końcowej części skargi podkreślono dodatkowo, że począwszy od 1990 r. Rada Miejska w T. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, szereg uchwał które nie stanowiły prawa miejscowego i uchwały te nigdy wcześniej nie były przez organ nadzoru kwestionowane. W odpowiedzi organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi utrzymując między innymi, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał przez rady gminy i to niezależnie od tego, czy uchwały te tworzą prawo miejscowe, czy też nie. Wojewoda argumentował, że jest to norma ogólna kompetencyjna i jako taka nie może funkcjonować samodzielnie, winna być zawsze stosowana w połączeniu z innym przepisem szczególnym. Dodatkowo organ nadzoru podnosił bezzasadność zarzutu strony skarżącej, że w podjętym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano organu właściwego do uregulowania spraw objętych uchwałą. Wojewoda podkreślił, że stwierdzając brak podstawy prawnej kontrolowanego aktu, nie ma on obowiązku wskazywać, który z organów jest w sprawie właściwy, tym bardziej w sytuacji, gdy przepisy prawa się na ten temat nie wypowiadają. Wojewoda wywiódł dodatkowo, że rada nie może wnioskować, że skoro w pewnych sprawach ustawodawca się nie wypowiedział, to kompetencje w tym zakresie przysługują radzie, tylko z tego powodu, że można by je było zakwalifikować jako należące do zakresu działania gminy. Zdaniem Wojewody nie można wywodzić kompetencji prawnych z ogólnych zadań gminy, bowiem stoi to w sprzeczności z art. 7 Konstytucji. Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze kwestii, że korty tenisowe znajdują się w zasobie własności gminy i jej użytkowaniu, Wojewoda replikował, że wskazuje to dodatkowo na naruszenie podjętą uchwałą art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zgodnie z tym przepisem gospodarowanie mieniem gminnym należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. W końcowej części odpowiedzi na skargę Wojewoda zaznaczył, że nie ma żadnego znaczenia fakt powoływania się przez skarżącą na powszechną praktykę podejmowania przez Radę uchwał na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy gminnej, bowiem, każde postępowanie nadzorcze prowadzone w konkretnej, określonej sprawie i należy je traktować indywidualnie, w oderwaniu od innych sytuacji. Jednakowoż, w odniesieniu do wskazanych w skardze jako przykłady takich uchwał, Wojewoda podniósł, że podstawą ich podjęcia były inne niż art. 18 ust. 1 przepisu, dlatego nie stwierdzono ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchybia prawu. W przedmiotowej sprawie, objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.s.g." - i nie jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Organ nadzoru stwierdził jej nieważność wskazując na brzmienie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( jt. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) uznając, że przepis ten nie stanowił właściwej podstawy prawnej jej wydania, zaś jednocześnie żaden przepis o charakterze szczególnym nie upoważnia rady gminy do nadawania nazwy kortom tenisowym, tudzież obiektom o podobnym charakterze. W omawianej materii wszakże Sąd podziela pogląd strony skarżącej, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została prawidłowo wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest ogólny wymóg, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kompetencji rady gminy bowiem wykluczone zostały sprawy, o których mowa w art. 30 ust. 2 u.s.g., jak również należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych oraz sprawy ogólnokrajowe. Zatem sprawy nie zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 u.s.g.) lub innego organu samorządowego mogą być rozstrzygane przez radę lub na podstawie jej upoważnienia przez inne władze gminy (np. wójta gminy). Jeżeli brak jest wskazania organu gminy dla rozstrzygnięcia danej sprawy stanowiącej zadanie gminy, wtedy należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku, oprzeć się na kategorii domniemania kompetencji rady gminy, gdyż może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują również sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, o czym mowa w pkt 10) cytowanego przepisu. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi ( art. 9 ust. 1). W rozpatrywanym kontekście wypada wskazać, wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, iż nie sposób uznać by kwestia określenia nazwy gminnej jednostki organizacyjnej lub jej zmiany mieściła się w zakresie spraw określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. jako "gospodarowanie mieniem komunalnym", przynależąc do kompetencji organu wykonawczego gminy, albowiem nazwa jest dobrem osobistym (art. 43 w związku z art. 23 oraz art. 44 – ustawy Kodeks cywilny) i nie mieści się w pojęciu mienia komunalnego, o którym mowa w art. 43 u.s.g., definiującym jako mienie komunalne własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Ewidentnie określenie nazwy jest koniecznym i przedmiotowo istotnym elementem każdego aktu o powołaniu do bytu prawnego danego podmiotu. Art. 18 ust.2 pkt 9 u.s.g. podaje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących (jak postanowiono pod lit. h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Stosownie zatem do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) rada gminy jako organ stanowiący ma wyłączną kompetencję do tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych gminy. Tym samym, już w akcie (uchwale) o utworzeniu gminnej jednostki organizacyjnej to rada nadaje nazwę tworzonej jednostce. Przy wnioskowaniu a maiori ad minus na tle wskazanej normy prawnej – z ustawowej kompetencji rady gminy do utworzenia gminnej jednostki organizacyjnej należy wywieść wyłączne uprawnienie rady gminy do późniejszej zmiany tej nazwy, także przez jej uzupełnienie o dodatkowy składnik nazwy, w tym poprzez nadanie gminnej jednostce lub jej wyodrębnionej części imienia osoby zasłużonej dla lokalnej społeczności, jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku. Brak jest nadto w systemie prawnym normy zakazującej nazywania obiektów gminnych, przeznaczonych do powszechnego użytku. W powyższym świetle, skoro uchwałą nr [...] z [...] w sprawie utworzenia gminnej jednostki budżetowej pod nazwą G. O. S. i R.– na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h) u.s.g. - Rada Miejska w T. w § 1 ust.1, z dniem 1 lutego 2000 r. utworzyła gminną jednostkę budżetową pod nazwą Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji w T. - wobec tego przyjąć należało, iż jako organ stanowiący miała ustawowe uprawnienie do nadania nazwy kortom tenisowym wchodzącym w skład wymienionego O. S. i R.. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby ograniczenie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, Lex nr 10160) podkreśla się, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru może być wydane tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Inaczej ujmując, rzeczona sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Ponieważ w rozważanym przypadku nie doszło do istotnego naruszenia prawa, z przyczyn wskazanych wyżej, a kwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została wydana na istniejącej podstawie prawnej – wobec czego na mocy art. 148 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I sentencji wyroku uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane stosownie do treści art. 152 ustawy p.p.s.a. ( pkt II wyroku).