II OSK 1048/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 13/08 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 13/08 oddalił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. wydane w sprawie odmowy zawieszenia postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabezpieczenia wału przeciwpowodziowego na lewym brzegu Wisły na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we wsi O. i na terenie działek nr ew. [...] i [...] we wsi Kępa O. gm. Konstancin-Jeziorna. Po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Kolegium zacytowało art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wskazując, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15, poz. 139). Zgodnie z art. 45 ust. 1 tej ostatniej ustawy dla obszarów, dla których w myśl art. 13 ust. 1 istnieje obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Ponieważ przedmiotowa inwestycja nie będzie realizowana na podstawie programów, o których mowa w art. 54 d i art. 58 omawianej ustawy, nie ma zastosowania art. 13 ust. 1 pkt 2. Ponieważ inwestycja nie jest lokalnym celem publicznym, nie ma zastosowania także art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepisem szczególnym, o którym mówi art. 13 ust. 1 pkt 1 jest w rozpatrywanej sprawie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167, poz. 1399 ze zm.) przewidująca obligatoryjne zawieszenie postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu gminy uzdrowiskowej Konstancin-Jeziorna. Powołując się na orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 roku, sygn. akt II OSK 1395/06 Kolegium uznało, że obowiązek zawieszania postępowań o ustalenie warunków zabudowy dotyczy tylko tych postępowań, które zostały wszczęte po wejściu w życie ustawy o uzdrowiskach, tj. po 2 października 2005 r. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ogólnopolskie Towarzystwo [...] (zwane dalej także skarżącym) wniosło o uchylenie w/w postanowień. Podniosło zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Zdaniem skarżącego, w świetle ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, a w szczególności art. 61 ust. 2, dotychczasowe przepisy dotyczące gmin uzdrowiskowych stosuje się wyłącznie do postępowań wymienionych w art. 38 ust. 1. Postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i nie zostało wymienione we wskazanej wyżej normie prawnej. Po 2 października 2005 r. do postępowania tego stosuje się przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., która określa obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całej gminy posiadającej status uzdrowiska. Skarżący wskazał na treść art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., podkreślając, że przywołane przez organy wyroki dotyczą innych postępowań niż prowadzone na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. skarżący podniósł, że postanowienie z dnia [...] października 2007 r. nie zostało doręczone inwestorowi w związku z czym zachodzą przesłanki wznowienia postępowania Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przebudowy wałów zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 25 października 2002 r., a więc trafnie organy przyjęły, iż mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym gmina Konstancin-Jeziorna posiadała status uzdrowiska, a zatem na podstawie dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. nr 23, poz. 150 ze zm.) była obszarem uznanym za uzdrowisko. Skoro więc, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy gmina stała się uzdrowiskiem to spoczął na niej obowiązek wynikający z art. 38 ust. 2 omawianej ustawy. Niemniej jednak, pomimo posiadania przez gminę statusu uzdrowiska, z treści art. 59 ust. 1 ustawy nie można wywodzić, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczące terenu położonego na terytorium tej gminy, wszczęte przed wejściem w życie ustawy o uzdrowiskach, należy obligatoryjnie zawiesić. W ocenie Sądu istota sporu sprowadzała się do kwestii, czy do postępowań o ustalenie warunków zabudowy stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. czy też - jak wywodzi skarżący - ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. stanowi, iż do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1 wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 czerwca 2006 roku sygn. akt IV SA/Wa 588/06 oraz z dnia 30 sierpnia 2006 roku sygn. akt IV SA/Wa 857/06, iż postępowania, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach to nie tylko postępowania dotyczące wydzielania stref ochronnych na terenie uzdrowiska, ale także wszelkie inne postępowania administracyjne dotyczące inwestycji w nim wymienionych, w tym ustalanie warunków zabudowy. To zaś prowadzi do konstatacji, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt. II OSK 1395/06 ). Tym samym błędne jest stanowisko skarżącego o konieczności zastosowania w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Odnośnie zastosowania art. 171 p.p.s.a. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, ale jednocześnie zaznaczył, że wskazane orzecznictwo dotyczyło spraw podobnych z tego samego obszaru prawa. W sprawie brak jest przesłanek, które nakazywałyby odstąpienie od przyjętego kierunku orzecznictwa traktowanego nie jako wzór, lecz wskazówka. Sąd przyznał, że przytoczone orzeczenia dotyczą postępowań prowadzonych w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie zastosowanie ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, biorąc pod uwagę zarzuty skarżącego, istota sprawy sprowadza się, do interpretacji art. 61 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., która to ustawa jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Odnosząc się do zarzutu podniesionego na rozprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że co prawda z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika by inwestor otrzymał zaskarżone postanowienie, jednakże brak jest pewności, iż nie wiedział o jego treści. Uchylenie zaskarżonego postanowienia z przyczyn nie doręczenia tegoż postanowienia inwestorowi byłoby wydaniem rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, a więc stanowiłoby naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. Ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest okoliczność, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony (art. 147 zdanie drugie k.p.a.). Tak więc skarżący nie jest uprawniony do żądania w imieniu inwestora wznowienia postępowania. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 p.p.s.a., Ogólnopolskie Towarzystwo [...] zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wnosiło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, wskutek nieuzasadnionego zastosowania art. 134 § 2 p.p.s.a. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji wadliwie zakwalifikował przedmiotową budowę zabezpieczenia przeciwpowodziowego (szereg budowli wodnych na Wiśle w okolicy 494 km szlaku wodnego) do inwestycji wymienionych w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie uwzględnił żadnej tego typu inwestycji, ani działalności. W konsekwencji błędnego założenia Sąd niewłaściwie zastosował art. 61 ust. 2, który odnosi się wyłącznie do art. 38 ust. 1 w/w ustawy, wymieniający enumeratywnie wyłącznie zakazy realizacji w strefach "A", "B" i "C" uzdrowiska niektórych rodzajów inwestycji – jednak nie dotyczących ochrony przed powodzią. W ocenie skarżącego w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., w całej gminie uzdrowiskowej Konstancin-Jeziorna powstał obowiązek sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, mając na uwadze art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji nie wymienionej w art. 38 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy, a przewidzianej na ternie gminy uzdrowiskowej, należy zawiesić do czasu uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości, w których ma być ona realizowana. Nie stosuje się tutaj "starej" ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że istotne znaczenie w sprawie miał fakt, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie (inwestor) nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym. Dalej wskazał, że art. 134 § 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, nie daje on podstaw do zastosowania zakazu do uczestnika postępowania, tu – Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, który skargi nie składał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. W związku z tym, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, określonych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności ocenie należało poddać zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżące kasacyjnie Towarzystwo zarzuciło nieuzasadnione zastosowanie art. 134 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie rację ma skarżący, że niniejszy przepis mówi o zakazie orzekania na niekorzyść skarżącego a nie strony, jednakże niniejsze uchybienie nie stanowi naruszenia tego przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że z samego faktu braku potwierdzenia otrzymania przez inwestora zaskarżonego postanowienia nie można wyprowadzać wniosku, iż nie brał on udziału w postępowaniu, w szczególności kiedy kwestię niniejszą porusza oponent we wniesionej przez siebie skardze. Z tych względów niniejszy zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny. Natomiast za zasadny należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 38 ust. 1 i art. 61 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Mianowicie Sąd pierwszej instancji stosując wskazane przepisy oparł się na poglądzie wyrażonym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 588/06 i z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 857/06 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1395/06. W niniejszych orzeczeniach przyjęto pogląd, że przepis art. 38 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy wskazuje zakazy dotyczące określonych stref ochronnych, w tym lokalizację określonych obiektów budowlanych. Wobec tego postępowania, o których mowa w art. 38 ust. 1 niniejszej ustawy to nie tylko postępowania dotyczące wydzielania stref ochronnych na terenie uzdrowiska, ale także wszelkie inne postępowania administracyjne dotyczące inwestycji w nim wymienionych, w tym ustalanie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygający niniejsza sprawę podziela taką wykładnię art. 38 ust. 1 omawianej ustawy. Jednakże trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy odczytując treść przepisu niewłaściwe zastosował go w ustalonym stanie faktycznym. Mianowicie Sądowi pierwszej instancji umknęła istotna okoliczność, którą jest przedmiot postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wyżej wyroki zapadły w sprawach dotyczących ogólnie rzecz ujmując budynków. Natomiast sprawa administracyjna, w której wystąpił spór co do zawieszenia postępowania, dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabezpieczenia wału przeciwpowodziowego. Skoro zaś art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych reguluje postępowania dotyczące inwestycji w nim wymienionych, to należy w pierwszej kolejności ustalić, czy danego rodzaju inwestycja należy do inwestycji wymienionych w tym przepisie. Ustalanie warunków zabudowy odnosi się bowiem do konkretnego rodzaju inwestycji. Zatem jeżeli określonego rodzaju inwestycja została wymieniona w art. 38 ust. 1 cytowanej ustawy, to wówczas postępowanie dotyczące warunków zabudowy dla tej inwestycji należy również traktować jako objęte niniejszym przepisem. Sąd pierwszej instancji nie dokonał zaś niezbędnej dla prawidłowego zastosowania art. 38 ust. 1 analizy stanu faktycznego i nie określił czy inwestycja polegająca na budowie zabezpieczenia wału przeciwpowodziowego jest jedną z inwestycji wymienionych w tym przepisie. W konsekwencji doszło do niewłaściwego zastosowania art. 38 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, stosując prawo materialne, będzie miał na względzie rodzaj inwestycji, której dotyczy postępowanie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.