II OSK 1067/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 470/07 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od Z. M.. Wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 470/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdzającą brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki lub nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego położonego w B. przy ulicy N., na działce nr [...] wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1966 r. i przebudowanego w 1990 r. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki lub nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego położonego w B. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Z. M., właściciela działki sąsiadującej z działką, na której znajduje się przedmiotowy budynek. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w momencie dokonywania przebudowy przedmiotowego budynku, tj. w 1990 r., uniemożliwia odniesienia się do przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto wskazał, że przedmiotowy budynek nie narusza przepisów budowlanych obowiązujących w czasie jego budowy, a także nie narusza granicy sąsiedniej działki. Odwołanie od powyższej decyzji do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł Z. M., podnosząc że przedmiotowy budynek znajduje się częściowo na działce nr [...] należącej do J. M., która to działka nie była przeznaczona pod zabudowę. Ponadto wskazał, że budynek nie spełnia norm odległościowych, jak również stwierdził, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna został sfałszowana. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że działka nr [...] znajduje się na terenie związanym z produkcją rolną, a sporny budynek uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Z. M. Żądając jej uchylenia, skarżący podniósł, że pozwolenie na budowę wydane w 1966 r. odnosiło się do innej działki, niż ta na której wybudowano przedmiotowy budynek, w związku z czym dokonana przebudowa tym bardziej stanowiła samowolę budowlaną. Ponadto wskazał, że w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili dokonywania przebudowy należy przyjąć, że zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, gdyż przebudowa obiektu nastąpiła przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. organy administracji są zobowiązane nakazać rozbiórkę obiektu bądź wydać decyzję o przejęciu go na rzecz Państwa, jeżeli przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest pod zabudowę przeznaczony albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W ocenie Sądu, niezgodność samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma miejsce nie tylko wtedy, gdy zgodnie z planem dany teren nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, ale również wówczas, gdy dany teren nie jest przeznaczony pod zabudowę z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane jest stanowisko, iż samowolne wybudowanie obiektu budowlanego na terenie pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spełnia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu inna interpretacja cytowanego przepisu, niż przedstawiona, oznaczałby uprzywilejowanie osób dopuszczających się samowoli budowlanej w sytuacji braku miejscowego planu na danym terenie. Od powyższego wyroku Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż samowolne wybudowanie obiektu budowlanego na terenie pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego powoduje konieczność orzeczenia rozbiórki tego obiektu. W skardze kasacyjnej wskazano, że aby można było orzec o nakazie rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., konieczne jest, aby w dacie samowolnego wzniesienia obiektu teren, na którym go wzniesiono, nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego brzmienie powołanego przepisu wyklucza możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy obiekt budowlany został samowolnie wzniesiony na terenie, dla którego w dacie wzniesienia tego obiektu brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący podniósł, że nie można przyjąć, iż w przypadku braku obowiązujących planów niedopuszczalna jest na danym terenie jakakolwiek działalność budowlana i każdego rodzaju obiekt budowlany jest wybudowany wówczas niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Dodał też, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji spowodowałaby, iż decyzje nakazującą rozbiórkę należałoby wydać również wtedy, gdy istnienie i funkcjonowanie obiektu współgrałoby z faktycznym zagospodarowaniem danego terenu i sposobem jego codziennego użytkowania. Taka interpretacja cytowanego przepisu narusza, zdaniem skarżącego, zasadę ochrony prawa własności zawartą w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. M. wniósł o jej oddalenie, podnosząc że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał prawidłowej interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Stosownie do jego brzmienia "obiekty budowlane (...) wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...) gdy organ administracji (...) stwierdzi, że obiekt budowlany (...); – znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. (...) Interpretacja tego przepisu budzi kontrowersje w szczególności w zakresie dotyczącym badania zgodności samowolnie wybudowanych obiektów z przepisami o planowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest czy w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, możliwym jest orzeczenie rozbiórki na podstawie wyżej wymienionego przepisu. Stwierdzając brak podstaw do orzeczenia rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego tak w dacie samowolnej przebudowy budynku gospodarczego (1990 r.) jak i w chwili orzekania nie jest możliwym stwierdzenie, że spełniona została wymieniona w pkt 1 cyt. przepisu przesłanka dotycząca zgodności wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Opierając się na dokonanych przez organy administracji ustaleniach faktycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone decyzje prezentując odmienny w tym względzie pogląd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy mieć na względzie wzajemny stosunek dwóch konkurencyjnych wartości jakimi są ochrona ładu przestrzennego oraz ochrona prawa własności nieruchomości zabudowanej w samowolny sposób. Ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni chronione są, między innymi, postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc aby samowola budowlana mogła podlegać sankcji zawartej wart. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. niezbędnym jest aby wymienione w tym przepisie przesłanki wystąpiły łącznie. Orzeczenie rozbiórki w oparciu o wymieniony wyżej przepis wymagać będzie nie tylko wykazania, że popełniona została samowola budowlana ale także wskazania, iż wybudowanie obiektu czy też jego przebudowa jest sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie z kolei przez organ administracji wymaganych w pkt 1 ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ustaleń czy dany teren "przeznaczony jest pod zabudowę" ewentualnie "pod innego rodzaju zabudowę" wymaga odniesienia się do treści planu miejscowego, co jest możliwe jedynie wówczas gdy taki plan istnieje. Zatem jeżeli na danym terenie brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego to ocena zgodności lub niezgodności wybudowanego czy też przebudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym jest w zasadzie wykluczona. Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu wyłącza możliwość orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego, rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w stosunku do wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektów. Podobny pogląd został zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1981 r. sygn. akt I SA 1933/81, z dnia 5 czerwca 1985 r. sygn. akt SA/Gd 860/84, z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06, z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1094/06, z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 278/06. Odmienny pogląd, którego NSA w obecnym składzie nie podziela – wymieniony został z kolei w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 r. sygn. akt III ARN 11/85, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 683/05. W rozpoznawanej sprawie – co jest niesporne – brak było dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego tak w dacie rozbudowy obiektu jak i orzekania przez organ II instancji. Stwierdzona samowola budowlana sprowadzała się do rozbudowy (1990 r.) wybudowanego wcześniej na podstawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Dodać też należy, że rozbudowa ta stanowiła uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach już istniejącej działki siedliskowej i nie spowodowała niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Uwzględniając powyższe rozważania a także istniejący na przedmiotowym terenie stan faktyczny i rzeczywiste jego przeznaczenie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie może się ostać. Wobec czego na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od obciążania strony przeciwnej kosztami postępowania, mając na względzie, iż rozstrzygnięcie sprawy związane było z budzącą duże kontrowersje wykładnią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.