I OW 134/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. dnia 26 listopada 2007r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku W. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. P. z dnia [...] nr [...] o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. A. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku W. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. P. z dnia [...] nr [...] o przejęciu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego położonego we wsi P., gmina B. P. stanowiącego własność M. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wskazanie organu właściwego do rozpoznana wniosku W. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. P. z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...] o przejęciu w zamian za rentę na własność państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi P., gm. B. P., o pow. [...] ha stanowiącego własność M. A.. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że wniosek ten rozpoznał Wojewoda B., który decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, zaś rozpatrujący odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie wszczęte przez Wojewodę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. P. według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B.. Wskutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. kwestionując zasadność powołanego wyżej postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazało, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się W. G., wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 9 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa następowało decyzją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gminy a organami administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo w trybie art. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Z dniem 1 stycznia 1991 r., na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), utraciły moc przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Ustawa ta w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych - art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2002 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 692). W tej sytuacji, skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych), organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji w stosunku do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Rozpoznanie wniosku w tej sprawie przez Kolegium może natomiast doprowadzić do stwierdzenia nieważności jego decyzji, jako wydanej przez organ niewłaściwy rzeczowo (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wyznaczenie Kolegium jako organu właściwego w tej sprawie. Wskazał, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przepis art. 31 powołanej ustawy statuował właściwość naczelnika gminy do podejmowania decyzji w sprawach przejęcia nieruchomości w zamian za rentę lub spłaty, a zatem terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wskazana wyżej ustawa z dnia 29 maja 1974 r. przestała obowiązywać z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Ta ostatnia ustawa została uchylona ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Obecnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Art. 5 pkt 19 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 291) w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie tej ustawy wskazywał, że sprawy z zakresu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. została zastąpiona ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, która weszła w życie dnia 1 czerwca 1991 r. Ustawa ta w art. 58 przewidywała możliwość przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa za odpłatnością jednakże nie była to "instytucja" tożsama z przejęciem gospodarstwa rolnego za spłaty. Powyższa ustawa przewidywała, że przekazanie gospodarstwa za spłaty Skarbowi Państwa nie było w żadnym stopniu związane z prawem do renty lub emerytury. W ocenie Ministra należy przyjąć, że ani ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ani kolejne akty prawne nie regulują przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za spłaty w rozumieniu takim, jak określała to ustawa z dnia 29 maja 1974 r., a zatem kwestia ta nie została przypisana do właściwości żadnego organu. Zgodnie z treścią art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 827 ze zm.), do właściwości starosty przeszły jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Dlatego też gdyby omawiana instytucja była uregulowana w obowiązujących obecnie przepisach właściwym do orzekania w pierwszej instancji byłby starosta, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej i zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują na to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy w B. P. jest na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek przestrzegania właściwości obejmuje również właściwość instancyjną - właściwość do weryfikacji decyzji w toku instancji oraz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Według art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ". Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł ten nie stanowi wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej, a musi być stosowany w związku z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego, który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy materialnego prawa w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały zniesione organy w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, przejęcie nieruchomości następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy jako organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższą ustawę zastąpiono ustawą z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), która w zakresie wydawania przedmiotowych decyzji w art. 52 ust. 2 także przewidywała właściwość naczelnika gminy. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. została uchylona ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst pierwotny Dz.U. Nr 40, poz. 268). W myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W wyniku reformy ustrojowej ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, w art. 5 pkt 19 ustalono, że do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzi wydawanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na wniosek rolnika, na podstawie ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Ustawą z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników została uchylona ustawa z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, według pierwszych rozwiązań: "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji organu właściwego do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi", a następnie, po zmianie ustawą z 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników: "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa". Rozwiązanie to zostało utrzymane w powołanej ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników po nowelizacjach. Art. 58 ust. 2 został utrzymany bez zmian: "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa". Ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) w art. 18 ust. 1 zmieniono ustawę w ten sposób, że ilekroć jest mowa o Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy przez to rozumieć Agencję Nieruchomości Rolnych. Według aktualnego brzmienia art. 58 ust. 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników: "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych". Uregulowanie w powołanej ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników właściwości do wydawania decyzji o przejęciu i ustaleniu odpłatności przez przyznanie właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) wyłączyło stosowanie rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, w tym art. 94 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że "do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów". Od zmiany ustawą z 20 czerwca 1992 r. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, sprawy przejęcia nieruchomości i ustalenie odpłatności zostały wyłączone z kompetencji kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej, a zatem brak podstaw do wywodzenia w tym zakresie właściwości starostów. Ustalenia organu właściwego należy poszukiwać w zasadach ustalenia właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. W myśl art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu, pod pojęciem innych organów administracji publicznej rozumie się inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw administracyjnych w formie decyzji. Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników została powołana do wydawania decyzji o przejęciu i ustaleniu odpłatności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.), kompetencje nadzorcze nad Agencją przysługują ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, a w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 oraz w zakresie zadań określonych w przepisach o kształtowaniu ustroju rolnego - nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko co do kompetencji ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w tego rodzaju sprawie zostało przyjęte w postanowieniu z 14 grudnia 2004 r. OW 98/04, postanowieniach z 29 listopada 2005 r. I OW 226/05 i I OW 236/05 oraz postanowieniu z 28 lutego 2006 r. I OW 262/05. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.