I OSK 946/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 29/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2008r I SA/Wa 29/08 oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. we W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., orzekł o wywłaszczeniu na cele budowy pasa drogowego autostrady płatnej A-8 części nieruchomości stanowiącej własność "[...]" Sp. z o.o., położonej w gm. K., obręb B. W., oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,3320 ha, nr [...] o pow. 0,2662 ha i nr [...] o pow. 0,0611 ha oraz ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w wysokości 254 292 zł. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania spółki "[...]", powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość objęta jest decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 dla odcinka Obwodnicy Wrocławia w województwie dolnośląskim, m.in. w Gminie K., obręb B. W. Wskazane działki zostały wydzielone na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie decyzji Wójta Gminy Kobierzyce z dnia 13, 10 i 28 kwietnia 2006 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości objętych lokalizacją autostrady. Następnie na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Wojewoda Dolnośląski wszczął w dniu 6 listopada 2006 r. postępowanie wywłaszczeniowe z uwagi na nieuwzględnienie przez Spółkę oferty nabycia nieruchomości (pismo z dnia 31 maja 2006 r, doręczone stronie w dniu 8 czerwca 2006 r..) oraz bezskuteczny upływ wyznaczonego przez organ terminu do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości. Wszczęcie postępowania i wywłaszczenie nieruchomości było zatem prawidłowe. Zdaniem Ministra brak jest też podstaw do zakwestionowania ustalonego przez Wojewodę Dolnośląskiego odszkodowania. Podstawą ustalenia tego odszkodowania była wartość nieruchomości określona przez biegłego rzeczoznawcę. Wycena nieruchomości została zaś dokonana przez rzeczoznawcę zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwłaszcza jego § 36 ust. 1 i ust. 2. Organ I instancji dokonał oceny operatu opracowanego przez rzeczoznawcę i prawidłowo, nie dopatrując się w nim błędów, na jego podstawie oparł wartość ustalonego odszkodowania. Natomiast Spółka nie wykazała, że wartość wywłaszczanej nieruchomości może być odmienna, gdyż nie przedłożyła operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego na własny wniosek. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska nie świadczy jeszcze o wadliwości dokonanej wyceny. Przepisy rozporządzenia pozwalają bowiem przy dokonaniu wyceny na uwzględnienie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Ponadto odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje za utratę wartości gruntu i jego części składowych, czyli damnum emergens, a nie obejmuje utraconych korzyści. Ogólną zasadą odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość jest obowiązek naprawienia szkody w granicach strat poniesionych przez wywłaszczonego czyli rzeczywistego uszczerbku majątkowego. Planowana dopiero zmiana przeznaczenia nieruchomości i projektowane zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dają zatem podstaw do ustalenia na rzecz strony odszkodowania za utracone korzyści. Obowiązek odszkodowania nie dotyczy bowiem korzyści, które wywłaszczony mógłby osiągnąć, gdyby nie nastąpiło wywłaszczenie. Decyzję Ministra Budownictwa "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się początkowo uchylenia jej w całości. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę, oświadczając, że przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie ta część decyzji, która odnosi się do wysokości odszkodowania. Spółka, zarzucając naruszenie:art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, art. 128, art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazała że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 10 listopada 2006 r., a zatem zastosowanie miał art. 18 omawianej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną z dniem 16 grudnia 2006 r. Zdaniem skarżącej przepis ten zawierał regulację wystarczającą do ustalenia wysokości odszkodowania, czyli powinien być stosowany bez przewidzianego w art.23 cyt. ustawy odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca stwierdziła również, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, czyli – stosownie do art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uwzględniać wartości gruntów eksponowanych przez właściciela na tzw. "wolnym" rynku, a nie wartość obliczoną na podstawie cen transakcyjnych, w których stroną jest Skarb Państwa korzystający z uprawnienia do przymusowego wywłaszczenia. Tymczasem rzeczoznawca w opracowanym operacie zamiast "wolnego" rynku przyjął rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy pasa drogowego obwodnicy Wrocławia. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, skoro decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. o lokalizacji autostrady stanowiła zapowiedź wywłaszczenia, to - w myśl art. 18 ust. 1 ustawy interpretowanego w zgodzie z normą konstytucyjną wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - wartość przyznanego odszkodowania powinna stanowić różnicę wartości całej nieruchomości przed decyzją o wywłaszczeniu a wartością nieruchomości, która zostanie właścicielowi po wywłaszczeniu. W ocenie skarżącej Spółki odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość musi obejmować także utracone przez byłego właściciela korzyści. W zakresie lucrum cessans należało zatem uwzględnić porozumienie skarżącej z Gminą Kobierzyce z dnia 11 maja 2006 r. oraz działania Rady Gminy Kobierzyce w wykonaniu tego porozumienia, a zmierzające do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru środkowo - zachodniej części obrębu B. W. Cena przyjęta przez rzeczoznawcę na poziomie 40,85 zł. za m2 nie odpowiada zaś wartości utraconych przez stronę korzyści, a nawet nie rekompensuje poniesionej przez nią szkody. Wskazuje na to przedstawiona oferta kupna omawianej nieruchomości, która 2 lata temu przewidywała cenę 195 Euro za 1 m2. Skarżąca Spółka stwierdziła, że nie kwestionuje samego operatu (gdyż rzeczoznawca sporządził go według przepisów cyt. rozporządzenia), lecz zarzuca organowi, iż nieprawidłowo wykorzystał ten operat jako jedyną podstawę wyliczenia odszkodowanie, bez uwzględnienia, mimo dyspozycji art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 361 k.c., utraconych korzyści, które skarżąca mogłaby osiągnąć, będąc właścicielem większej nieruchomości, biorąc pod uwagę jej położenie, przeznaczenie oraz aktualne ceny w obrocie nieruchomościami. Skarżąca wyraziła ponadto wątpliwości dotyczące zgodności przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 92 ust. 1 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę "[...]" Sp. z o.o. we W. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał przede wszystkim, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., jako lex specialis, wyłącza zatem stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko w zakresie, w jakim przewiduje ona uregulowania odmienne. Stosownie do art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. (w brzmieniu tego przepisu przed nowelizacją ustawy od 16 grudnia 2003 r.), wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (ust. 1); wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (ust. 2). Organy orzekające w sprawie prawidłowo zatem ustaliły wartość przedmiotowej nieruchomości według jej stanu na dzień 15 kwietnia 2003 r. i według jej wartości rynkowej na dzień 27 marca 2007 r. Zasadnie też przyjęły, że zarówno na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jak i na dzień wydania decyzji o jej wywłaszczeniu, wywłaszczona nieruchomość była nieruchomością rolną, niezabudowaną. Zdaniem Sądu I instancji, z wykładni językowej art. 18 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., uzupełnionej wykładnią systemową i celowościową jednoznacznie wynika, że określając wartość wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego, który musi być sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawcy majątkowi mogą bowiem działać tylko w określonych ramach prawnych, to jest z zachowaniem wymogów przewidzianych we wskazanych aktach prawnych. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, że wysokość odszkodowania powinna być określana bez uwzględnienia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Nietrafna jest też argumentacja strony, że skoro w art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2006 r. brak było odesłania do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to ustalanie wartości odszkodowania z uwzględnieniem operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego było bezpodstawne. Zauważyć bowiem należy, że omawiana zmiana ustawy z 10 kwietnia 2003 r. polegała wprawdzie na dodaniu do w ust.1 art. 18 zdania drugiego, ale było to związane z jednoczesnym uchyleniem ust. 2 art.18. Organy prawidłowo przyjęły zatem, że podstawę do określenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dowód w postaci takiego operatu szacunkowego podlega przy tym ocenie organu rozstrzygającego sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06, Lex nr 281387). Z § 36 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). Skoro możliwe było podejście porównawcze, to zastosowania nie mógł mieć ust. 2 powołanego paragrafu. Zdaniem Sądu, brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia, że wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób nieprawidłowy. Uwzględnił on bowiem stan nieruchomości, jej położenie, dane z ewidencji gruntów, a przede wszystkim przedstawił zestawienie cen transakcyjnych sprzedaży w okresie 11 miesięcy w 2006 r. nieruchomości niezabudowanych, porównywalnych do nieruchomości wywłaszczonej. Uzasadnił też wybór podejścia porównawczego i metod szacowania nieruchomości, dostosował się tym samym do wymogów przewidzianych w art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia. Skarżąca nie przedstawiła zaś żadnego dowodu, który mógłby wskazywać na wadliwość tak sporządzonego operatu szacunkowego. Z tych względów za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy należy uznać zarzuty skarżącej dotyczące zaniżenia wartości szacowanej nieruchomości poprzez przyjęcie, że posiada ona niekorzystny kształt, gdyż okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości metra kwadratowego gruntu rolnego. Przedstawione przez Spółkę oferty zakupu nieruchomości będącej jej własnością opiewające na kwotę 195 euro z 1 m2 (ok. 1.000 zł) nie mogą zostać uznane za dowód stanowiący podstawę do podważenia oszacowanej przez biegłego wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż po pierwsze nie są to ceny transakcyjne, po drugie dotyczą one nie gruntów rolnych lecz uwzględniają planowaną dopiero zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntów będących własnością skarżącej, a po trzecie nie są to ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Dodać należy, że porozumienie z Gminą Kobierzyce i wymienione w skardze uchwały Rady Gminy Kobierzyce dotyczą projektowanych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mogły one mieć żadnego wpływu na obliczenie wysokości odszkodowania, które ustalane jest z uwzględnieniem wyłącznie stanu i charakter wywłaszczonej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Bezskuteczne jest także powoływanie się przez skarżąca wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2003 r. (I SA 1774/01, Lex nr 159247). Orzeczenie to zostało bowiem wydane na tle innego stanu faktycznego od tego, który został ustalony w niniejszej sprawie. Dotyczy ono nie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na potrzeby inwestycji w zakresie dróg krajowych, lecz ewentualnej utraty wartości nieruchomości gruntowej w związku z przeprowadzeniem przez nią linii energetycznej. Pogląd przedstawiony w tym wyroku odnosi się zatem do odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w sytuacji przewidzianej w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może zaś dowodzić, że przepisy prawa cywilnego powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Odnośnie do braku zgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. aktu wykonawczego wydanego na podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazać należy, że sądy administracyjne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia TK, podlega stosowaniu (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2006 r. II OSK 548/06, Lex 275509). Reasumując, skoro skarżąca nie kwestionowała prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego w kontekście przepisów o gospodarce nieruchomościami, a ponadto nie przedstawiła dowodu pozwalającego na skuteczne podważenie szacunku dokonanego przez biegłego, to w takiej sytuacji organ był uprawniony do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z uwzględnieniem tego operatu (zob. wyrok NSA z 4 października 2006 r., I OSK 417/06, Lex nr 281387). Spółka nie przedstawiła nadto takich okoliczności, których ocena mogłaby uzasadniać wniosek, iż poniosła rzeczywistą szkodę, której nie zrekompensuje przyznane odszkodowanie, zwłaszcza że w związku z rozpoczęciem inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy Wrocławia jako części autostrady nastąpił ogólny wzrost wartości nieruchomości w okolicach położenia przedmiotowej nieruchomości. Z tych względów, zdaniem WSA w Warszawie, skargę spółki należy uznać za bezzasadną, gdyż brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "[...]" Sp. z o.o. we W., reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżyła w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według załączonego spisu kosztów, tj. w wysokości 22.872 zł. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu tego przepisu przed nowelizacją z 16 grudnia 2006 r.), poprzez przyjęcie, iż rzeczoznawca ustala wysokość odszkodowania, a nie tylko wartość nieruchomości oraz dokonanie wykładni przepisu w sposób niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, dalej: UGN) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez niezastosowanie wytycznych, o których mowa w tym przepisie; art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do zignorowania podstawowej zasady słuszności odszkodowania; art. 151 ust. 1 UGN w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez ustalenie wartości działki gruntu zamiast wymaganej przepisem wartości nieruchomości; art. 128 UGN w związku z art. 361 kodeksu cywilnego, poprzez pominięcie reguł gwarantujący słuszne odszkodowanie, a mających zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania należnego w związku z wywłaszczeniem. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art.18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż "bez głębszej analizy i zastanowienia" przyjął, że "wysokość odszkodowania", o której mowa w ust.1 wskazanego przepisu i "wartość nieruchomości", którą zgodnie z ust.1 określają rzeczoznawcy, są pojęciami tożsamymi, a w konsekwencji błędnie też przyjął, że wartość nieruchomości powinna być ustalona według stanu na dzień 15 kwietnia 2003 r. i według wartości rynkowej na dzień 27 marca 2007 r. Tymczasem art.18 ust.1 ustawy odnosi się do wartości rynkowej, zaś w ust.2 ustawodawca posłużył się jedynie słowem wartość. Dowodzi to, że wartość wyliczona przez rzeczoznawcę jest wartością rynkową, która powinna być składnikiem branym pod uwagę przy wyliczeniu wysokości odszkodowania. Zdaniem skarżącej regulacja zawarta w omawianym przepisie w zakresie ustalania wysokości odszkodowania jest unormowaniem wyczerpującym. Ponadto sąd i organy błędnie przyjęły, że wysokość odszkodowania ma być równa wartości gruntu, który ma być wywłaszczony. Zapomniały przy tym, że wywłaszczony fragment gruntu nie stanowił samodzielnej nieruchomości. W tym stanie faktycznym art.18 ust.1 ustawy interpretowany w zgodzie z normą wynikająca z art.21 ust.2 Konstytucji prowadzi do wniosku, że wartość odszkodowania należy liczyć jako różnicę rynkowej wartości przed decyzją o wywłaszczeniu a rynkową wartością nieruchomości, która zostanie właścicielowi po wywłaszczeniu. W operacie, który stał się ustaleniem wysokości przyznanego spółce odszkodowania, biegły przyjął założenia inne niż wynikają z przepisów mających zastosowanie w sprawie. Tak wyliczona wartość nie odzwierciedla wysokości odszkodowania, o którym mowa w art.18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art.21 ust.2 Konstytucji RP. Zdaniem kasatora WSA w Warszawie niewłaściwie ponadto zastosował art. 134 ust.1 i ust. 2 oraz art. 151 ust.1 UGN w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wskazał przy tym, że w świetle art.18 ust.1 tej ostatniej ustawy kluczowym pojęciem wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości. Wobec braku w tej ustawie definicji tego pojęcia, stosownie do art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., należy sięgnąć do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze treść art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 UGN nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wartość rynkowa została przez rzeczoznawcę ustalona nieprawidłowo. Zdaniem kasatora Sąd I instancji nie dostrzega równicy między wartością nieruchomości ustaloną przez rzeczoznawcę na podstawie przepisów cyt. rozporządzenia a wartością rynkową nieruchomości nieruchomością zdefiniowana w ustawie. Tymczasem wartość rynkowa nieruchomości powinna odpowiadać wartości gruntów eksponowanych do sprzedaży z woli samego właściciela. Rzeczoznawca w operacie zamiast wolnego rynku przyjął zaś rynek nieruchomości przeznaczonych na cele zabudowy pasa drogowego, uwzględniając jedynie ceny transakcyjne, za jakie dokonywano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa na terenach sąsiednich. Założenia rzeczoznawcy były zatem sprzeczne z definicją wartości rynkowej zawartej w art. 151 ust.1 UGN, a tym samym wartość obliczona w operacie była błędna. Nie oznacza to jednak, że operat w sprawie był bezużyteczny. Nie miał on charakteru wiążącego. Stanowił opinię, która podlegała ocenie właściwego organu administracji. Organ, nie będąc związany ustaleniami rzeczoznawcy, powinien podjąć działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu treści art. 151 i art. 134 ust.1 i ust. 2 UGN. Art. 134 ust. 2 UGN określa cechy nieruchomości, które należy mieć na uwadze przy ustalania jej wartości. Niezgodne z treścią tego przepisu jest przyjmowanie według zapisu w ewidencji gruntów, że wywłaszczany grunt był gruntem rolnym niezabudowanym, nie zauważając, że stan nieruchomości to nie tylko zaliczenie jej do określonej kategorii użytków gruntowych, lecz również jej atrakcyjne położenie w pobliżu dużego miasta, jej dostęp do drogi publicznej, otoczenie gruntami przeznaczonymi pod działalność gospodarczą i bliskie sąsiedztwo hipermarketów. Niedopuszczalne było też nierozważenie przedłożonych przez spółkę dokumentów dotyczących porozumienia zawartego z Gminą Kobierzyce oraz działań podejmowanych przez Radę Gminy Kobierzyce w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe czynniki w sposób decydujący wpływały na wartość rynkową nieruchomości, co potwierdzają załączone przez skarżącą oferty zakupu przedmiotowej nieruchomości. Oferta zakupu opiewająca na kwotę 195 EURO za m2, zdaniem kasatora, jest ceną transakcyjną oferowaną na wolnym rynku, czyli aktualnie kształtującą się ceną transakcyjną oferowana na wolnym rynku ( art.134 ust.2 UGN), a także stanowi wartość rynkową w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art.18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r). W tej sytuacji niezrozumiałe jest uznanie przez organ i WSA w Warszawie, że określona przez rzeczoznawcę cena 38,57 zł za m2 jest wartością rynkową oraz że odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo i jest w pełni słusznym odszkodowaniem. Ustalenie słusznego odszkodowania wymagało dokonania przez organ wnikliwej oceny sporządzonego operatu. Nie było tez żadnych przeszkód by zażądać sporządzenia innego operatu. Tego obowiązku w niniejszej sprawie jednak nie dopełniono. Zaskarżony wyrok, w ocenie kasatora, został wydany również z naruszeniem art.21 ust.2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię tego przepisu. Zgodnie z nim wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego słuszne odszkodowanie to odszkodowanie ekwiwalentne, a więc dające możliwość odtworzenia rzeczy przejętej przez Państwo. W niniejszej sprawie, w której doszło do wywłaszczenia takiej powierzchni ziemi, która nie była nieruchomością przed wywłaszczeniem, konstytucyjne postanowienie o słusznym odszkodowaniu oznaczało nakaz ustalenia, o ile zmniejszyła się w wyniku wywłaszczenia wartość tej części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem. Takie rozważania nie zostały jednak poczynione. Powołując zarzut naruszenia art.151 ust.1 UGN w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., autor skargi wskazał na niewłaściwe zastosowanie tych norm. Uzasadniając taki wytyk po raz kolejny zakwestionował ocenę WSA w Warszawie w kwestii wysokości przyznanego spółce odszkodowania. Podkreślił przy tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotowe odszkodowanie jest odszkodowaniem słusznym, gdyż w sprawie nie oceniono, jaki uszczerbek w majątku w wyniku wywłaszczenia poniosła strona oraz o ile niższą cenę uzyska, sprzedając nieruchomość uszczuploną na skutek przymusowego odjęcia prawa własności jej części. Złamanie art. 128 UGN w zw. z art. 361 kodeksu cywilnego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polegało na ich błędnej wykładni. Odszkodowanie, o którym mowa w art.128 ust.1 UGN, w jego przekonaniu, oparte jest na zasadach określonych w prawie cywilnym. Przy jego ustalaniu powinien zatem znaleźć zastosowanie art. 361 k.c., a tym samym reguła, że szkodą jest różnica między obecnym stanem majątkowym a stanem hipotetycznym, czyli takim, jaki istniałby, gdyby nie zdarzenie będące jej źródłem. W konsekwencji, skoro spółka nabyła przedmiotową nieruchomość w celach inwestycyjnych, uwzględniając planowaną zmianę przeznaczenia tych gruntów, to słuszne odszkodowanie powinno uwzględniać również wartość utraconego zysku. Na zakończenie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę na poważne wątpliwości natury konstytucyjnej, jakie budzi analiza wytycznych na podstawie których zostało wydane rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Stwierdził też, że WSA w Warszawie niemal w ogóle nie ustosunkował się do zagadnienia niekonstytucyjności § 36 tego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przede wszystkim zauważyć, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Stosownie do art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako P.p.s.a.), musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także między innymi wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem. Z kolei uzasadnienie musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie, zdaniem kasatora, polegało złamanie każdej wytykanej Sądowi I instancji normy prawnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego, albo obu tych naruszeniach łącznie. Uchybienie zarówno normom materialnym jak procesowym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny może analizować tylko te przepisy, których złamanie skarżący wyraźnie zarzucił Sądowi I instancji. Nie może natomiast badać czy zaskarżonym wyrokiem nie naruszono innych jeszcze norm prawnych. Niniejsza skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada opisanym wymogom. Jej zarzuty nie zostały sformułowane w sposób dostatecznie precyzyjny i jasny. Dowodzi tego przede wszystkim końcowa część uzasadnienia. Kasator przedstawił tam swoje wątpliwości dotyczące zgodności z Konstytucją RP § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Stwierdził też, że WSA w Warszawie "niemal w ogóle" nie ustosunkował się do zgłaszanych w postępowaniu sądowym zastrzeżeń. Powyższe wywody są jednak zupełnie nieskuteczne, gdyż nie połączono ich ze wskazaniem konkretnych przepisów, którym w tym zakresie - zdaniem strony - miał uchybić Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domniemywać intencji skarżącego oraz na tle uzasadnienia rozpatrywanego środka zaskarżenia samodzielnie poszukiwać dodatkowych podstaw, które byłyby adekwatne do prawdopodobnego zamysłu kasatora. Niejasne jest ponadto jaki charakter - w ocenie kasatora - miały mieć wytykane uchybienia. Na wstępie zarzucił on bowiem Sądowi I instancji zarówno błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie prawa. Natomiast w uzasadnieniu skargi ograniczył się tylko do jednej z tych postaci naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego. Zatem tylko w takim zakresie zarzuty mogły podlegać rozpoznaniu. Autor skargi kasacyjnej wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie między innymi błędną wykładnię art. 21 ust. 2 Konstytucji. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Tymczasem nigdzie w zaskarżonym wyroku nie interpretowano powołanego przepisu Konstytucji. W takiej sytuacji Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art.21 ust.2 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię. W skardze kasacyjnej nieprawidłowo też sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r., oraz art.128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, określanej też jako UGN, w zw. z art. 361 k.c. Każdy z tych artykułów ma bowiem złożona strukturę wewnętrzną. W związku z tym oraz z uwagi na przedstawione wymogi materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, dla profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego taki środek zaskarżenia ( art. 175 § 1 P.p.s.a.) nie powinno ulegać wątpliwości, że wymóg wskazania przepisów prawa naruszonych zaskarżonym wyrokiem oznacza obowiązek określenia konkretnej jednostki lub jednostek redakcyjnych złamanych przez Sąd I instancji. Tej powinności kasator w niniejszej sprawie nie dopełnił, ograniczając się ogólnie do wytknięcia błędnej wykładni powołanych artykułów. Skoro jednak w swych wywodach kasator powołał się na art.18 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r oraz art. 128 ust.1 UGN, to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wskazane zarzuty w takim właśnie zakresie. Przechodząc do pierwszego z nich, zauważyć należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że miała w niej zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r w brzmieniu przed zmianą dokonaną z dniem 16 grudnia 2003r ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601). Według pierwotnego tekstu ustawy jej art. 18 ust.1 i ust.2 stanowił, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (ust.1), wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami ( ust.2). Powołanych przepisów nie można interpretować rozdzielnie, co wynika przede wszystkim z zasady wykładni systemowej wewnętrznej. Ich wykładnia łączna prowadzi zaś do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby określenie wysokości należnego odszkodowania następowało po uzyskaniu i na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego dotyczącej wartość nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca się jedynie za wywłaszczaną nieruchomość. Wysokość odszkodowania zależy zatem od wartości rynkowej i stanu wywłaszczonej nieruchomości a nie nieruchomości, z której wywłaszczana nieruchomość została wydzielona. Decydujące przy tym znaczenie ma stan wywłaszczonej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i wartość rynkowa w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Skoro odszkodowanie ustala się na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, to również wycena dokonana przez biegłego musi uwzględniać stan i wartość wywłaszczonej nieruchomości we wskazanych datach granicznych. Powyższe stwierdzenia, wbrew zarzutom kasatora, nie dowodzą utożsamiania wysokość odszkodowania z wartością nieruchomości. Pojęcia te rozróżniał także WSA w Warszawie, co jednoznacznie potwierdzają pisemne motywy zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zasadnie ponadto wywiódł, że odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się nie tylko do podmiotów dokonujących szacunku nieruchomości, ale także zasad, z zachowaniem których rzeczoznawcy majątkowi zobowiązani są określić wartość wywłaszczanej nieruchomości i sporządzić z tej czynności operat szacunkowy. W art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w tym zakresie nie ma pełnej i wyczerpującej regulacji, a tym samym poprzez odesłanie zawarte w jej art.23 odpowiednie zastosowanie znajdują tu przepisy UGN, a w konsekwencji i rozporządzenia wykonawczego wydanego na jej podstawie. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ wywłaszczeniowy. Niezbędnych w tym zakresie ustaleń dokonuje jednak na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego, chociaż takim szacunkiem nie jest związany. Jeżeli opinia biegłego nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić sprawę oraz podjąć dodatkowe czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania. W takim przypadku organ może między innymi dopuścić nowy operat szacunkowy przedstawiony przez stronę, ewentualnie zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości przedstawionego operatu. Takie działania zależą jednak od okoliczności konkretnej sprawy i stanowią element stanu faktycznego takiej sprawy. Kwestie te nie mogą być zatem rozważane w ramach zarzutu naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię. Z powyższych względów Sądowi I instancji nie można zarzucić błędnej wykładni art.18 ust.1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003r. Przeciwnie to kasator niewłaściwie interpretuje te normy prawne, sugerując dopuszczalność samodzielnego ustalania przez organ wartości nieruchomości i uzupełnianie wyceny biegłego oraz obliczania odszkodowania z uwzględnieniem także wartości gruntów sąsiednich do wywłaszczonych. Takich wniosków nie można wyprowadzić z jakiejkolwiek wykładni art. 18 ust.1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003r., nawet dokonywanej z uwzględnieniem przewidzianej w art.21 ust. 2 Konstytucji zasady wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Warunek wypłacenia wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, nie oznacza bowiem możliwości zgłaszania przez dotychczasowego właściciela nieuzasadnionych żądań, czyli wypłaty odszkodowania w wysokości nieznajdującej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Nietrafny jest również zarzut błędnej wykładni art. 128 UGN w zw. z art. 361 k.c., nawet przyjmując, że kastorowi w istocie chodziło o art. 128 ust.1 w zw. z art.361 § 1 k.c. Zauważyć bowiem należy, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy, jakiego doznaje właściciel na skutek pozbawienia go prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, jest wynikiem legalnych działań administracji publicznej, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę krajową ustalane jest na zasadach określonych w art. 18 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r oraz- z uwagi na treść art. 23 tej ustawy - na podstawie przepisów UGN i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie jej art.159. Regulacje zawarte w powołanych aktach administracyjnych mają charakter pełny oraz wyczerpujący i nie zawierają żadnego odesłania do przepisów kodeksu cywilnego. Zatem do omawianego odszkodowania rozwiązania cywilnoprawne nie mają zastosowania ani wprost ani w drodze analogii. Oznacza to, że niedopuszczalne jest nie tylko stosowanie ale też interpretowanie art.128 ust.1 UGN w powiązaniu z art. 361 § 1 k.c. Stosownie do art. 128 ust. 1 UGN wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Przedmiotowe odszkodowanie nie obejmuje wiec między innymi utraconych przez właściciela zysków, na przykład związanych z prawdopodobnym wzrostem wartości nieruchomości po planowanej zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na grunty przeznaczone pod działalność inwestycyjną. Odszkodowanie, jak to wynika ze wskazanego przepisu w związku w zw. z art. 134 ust.1 i art. 135 ust.1 – ust. 7 UGN, zawiera jedynie element utraty wartości gruntu podlegającego wywłaszczeniu i jego części składowych. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia omawianej regulacji prawa jest zatem w pełni uzasadniona. Pozostałe zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 UGN w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu tej części skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że Sąd I instancji bezpodstawnie zaaprobował działania organów administracji publicznej. Tymczasem organy orzekające, zdaniem kasatora, obliczyły wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. W sprawie nie ustalono prawidłowo stanu i wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Nietrafnie oceniono wartość dowodową opinii rzeczoznawcy majątkowego i nie rozważono konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Takie argumenty mogłyby służyć jako uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wtedy należałoby jednak powołać w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia konkretnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiego zarzutu nie sformułowano. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z urzędu rozpatrywać kwestii ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów P.p.s.a. Zauważyć ponadto należy, że niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, ze stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano na odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Skoro w rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona skarżąca, polemizując z ustaleniami faktycznymi, które Sąd I instancji przyjął za podstawę swego orzeczenia, nie wytknęła temu Sądowi złamania przepisów procesowych, to zarzut niewłaściwego zastosowanie powołanych norm prawa materialnego nie jest skuteczny. Naruszenie prawa materialnego nie może być skutecznie zwalczane próbą kwestionowania ustaleń, w tym także ocen dotyczących poszczególnych elementów stanu faktycznego sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku a podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.