IV SA/Po 618/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus Dnia 12 października 2005 r. wpłynął do Urzędu Miasta [...] wniosek A. C. o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z załącznikami. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że przyznanie dodatku mieszkaniowego jest uzależnione od spełnienia kryteriów przewidzianych ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm., dalej - ustawa o dodatkach mieszkaniowych). Jednym z tych warunków, wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jest posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało brak u wnioskodawcy tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. [...] w [...], co uniemożliwia przyznanie dodatku mieszkaniowego. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podniesiono, że [...] (dalej - zarządca budynku) potwierdził zajmowanie przez wnioskodawcę lokalu bez tytułu prawnego oraz wskazał, że A. C. nie jest osobą oczekującą na dostarczenie przysługującego mu lokalu zamiennego lub socjalnego. Kolegium zaznaczyło, że do akt sprawy dołączono kserokopię wypowiedzenia umowy najmu mieszkania z dnia 10 maja 2005 r. z jednomiesięcznym okresem wypowiedzenia. SKO wskazało też, że główny księgowy zarządcy budynku poświadczył zaleganie przez wnioskodawcę z czynszem za mieszkanie na kwotę 9.528,95 zł na dzień 30 września 2005 r., a zgodnie z przepisami art. 7 ust. 11-12 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nieuregulowanie należności za zajmowany lokal skutkuje wygaśnięciem decyzji o przyznaniu dodatku oraz uniemożliwia ponowne złożenie wniosku. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd napisał, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa ) organy obu instancji nie odniosły się do twierdzeń skarżącego, iż nie utracił on tytułu prawnego do lokalu, bowiem w tej kwestii toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...]. Skoro skarżący kwestionuje zaleganie z opłatami za czynsz to należy ustalić, czy faktycznie w tej sprawie toczy się postępowanie i jaki jest jego wynik. Ponownie rozpoznając sprawę, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił A. C. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu napisano, że wskutek zadłużenia zarządca budynku skierował pozew o eksmisję A. C. z zajmowanego lokalu, jednak powództwo zostało oddalone, a strony zawarły ugodę i z dniem 01 marca 2005 r. zarządca budynku przywrócił A. C. tytuł prawny do lokalu oraz wezwał do uregulowania kwoty 8.623,60 w terminie do 18 marca 2005 r. pouczając, że wypowie umowę najmu o ile zaległość wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę oraz bieżąca należność nie zostaną uregulowane. Organ I instancji wskazał, że strona nie dostosowała się do wezwania zarządca budynku, zatem pismem z dnia 10 maja 2005 r. została wypowiedziana A. C. umowa najmu z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, który biegł od 01 czerwca 2006 r. W związku z powyższym z dniem 01 lipca 2005 r. A. C. utracił tytuł prawny do lokalu. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny ale strona takiego prawa nie posiada, gdyż samo orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie daje uprawnień do zastosowania wymienionego przepisu. Organ I instancji wskazał również, że w dniu 12 października 2005 r. [...] ponownie wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z pozwem o opróżnienie lokalu mieszkalnego zajmowanego przez stronę. Na rozprawie została zawarta ugoda w której A. C. zobowiązał się do zapłaty na rzecz powoda 4.908,02 zł w ratach miesięcznych, a powód cofnął pozew. Ponadto, w wyniku zawartej ugody, pismem z dnia 25 stycznia 2007 r. przywrócono wnioskodawcy tytuł prawny do lokalu od dnia 01 grudnia 2006 r. W ocenie organu I instancji z powyższego wynika, że w okresie od dnia 01 lipca 2005 r. do dnia 30 listopada 2006 r. strona nie posiadała tytułu prawnego do lokalu, a więc nie spełniała warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego. Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wniósł A. C. Wskazał, że kwestionowana decyzja jest dla niego niekorzystna i nieodpowiednio interpretowana. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zarządca lokalu wykazał zajmowanie przez wnioskodawcę mieszkania bez tytułu prawnego oraz, że wnioskodawca nie oczekuje na lokal zamienny lub socjalny. Na skutek wypowiedzenia umowy najmu z jednomiesięcznym okresem wypowiedzenia od dnia 01 czerwca 2005 r. od dnia 01 lipca 2005 r. wnioskodawca utracił tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Zgodnie z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "tytuł prawny" jest niezbędnym i koniecznym kryterium do uzyskania dodatku mieszkaniowego, zatem jego utrata dyskwalifikuje osobę i rodzinę do ubiegania się o to świadczenie. Z akt administracyjnych wynika, że w wyniku zawartej przed sądem powszechnym ugody zarządca przywrócił stronie od dnia 01 grudnia 2006 r. tytuł prawny do zajmowanego lokalu zatem organ II instancji ocenił, że od dnia 01 lipca 2005 r. do dnia 30 listopada 2006 r. A. C. nie posiadał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a więc nie spełniał oczywistych wymogów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący początkowo wskazał jako zaskarżony akt postanowienie organu II instancji, w którym poinformowano A. C., że przed wydaniem decyzji przez Kolegium stronie przysługuje prawo wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na pismo Kolegium z dnia 25 lipca 2007 r. skarżący sprecyzował, że wnosi skargę od decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej - ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych, które nie zostały podniesione w skardze. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd porównuje treść zastosowanych przez organ przepisów prawa z ustalonym przez ten organ stanem faktycznym. Z obrazą prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana subsumcja prawa tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, nie odpowiadają przepisom prawa. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przyznawanym osobom, które spełniają przesłanki przewidziane w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i złożą stosowny wniosek o jego przyznanie oraz deklaracje o dochodach, zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.) oraz inne niezbędne dokumenty. Organ administracji przy spełnieniu warunków do jego przyznania ma obowiązek decyzją dodatek w określonej wysokości przyznać, bądź w przypadku nie spełnienia warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego ma obowiązek wydać decyzję o odmowie jego przyznania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny Wskazać także należy, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie określa, jaka osoba jest osobą oczekującą na lokal zamienny lub socjalny. Jak wynika z akt administracyjnych A. C. utracił z dniem 01 lipca 2005r. tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Organy administracji wskazały też, że [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z pozwem o opróżnienie przedmiotowego lokalu dodając, że dnia 24 listopada 2006 r. strony zawarły ugodę, a powód cofnął pozew o eksmisję. Nadto, pismem z dnia 25 stycznia 2007 r. [...] [...] przywrócił A. C. tytuł prawny do lokalu mieszkalnego z dniem 01 grudnia 2006. Z akt administracyjnych wynika także, że mimo iż łącząca strony umowa najmu wygasła z upływem okresu wypowiedzenia to jest z dniem 01 lipca 2005 r., skarżący nadal zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu. Natomiast brak w aktach informacji i ustaleń, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 kpa, czy w okresie dotyczącym sprawy skarżący opłacał czynsz oraz czy między skarżącym a właścicielem lokalu nie doszło do zawarcia choćby ustnej umowy najmu lokalu (zgodnie z art. 660 Kodeksu cywilnego umowa najmu nieruchomości lub pomieszczenia na czas dłuższy niż rok powinna być zawarta na piśmie ale tylko dla skutków dowodowych, w razie zaś niezachowania tej formy poczytuje się umowę za zawartą na czas nie oznaczony). W związku z tym nie można bezspornie ustalić, czy skarżący nie spełnia przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ I instancji napisał w decyzji, że skarżący posiada status osoby niepełnosprawnej nadany orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i wskazał, że w przypadku skarżącego nie zapadł wyrok orzekający o uprawnieniu A. C. do otrzymania lokalu socjalnego. Zgodnie z art. 14 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) sąd w wyroku eksmisyjnym nie może orzec o braku uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego wobec osób niepełnosprawnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (obecnie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm., która weszła w życie 1 maja 2004 r., stosownie do art. 144 pkt 2 tej ustawy ). Odmiennie niż organy administracji skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, że osoba, mająca status osoby niepełnosprawnej (a w związku z tym mająca zagwarantowane orzeczenie w ewentualnym wyroku eksmisyjnym uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego) nie traci prawa do dodatku mieszkaniowego z powodu wskazanego w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd aprobuje wyrażony przez Z. Ziembińskiego pogląd, zgodnie z którym klasa zespołów okoliczności, w których norma znajduje zastosowanie (zakres zastosowania normy), nie ma z reguły na diagramie charakteru linii, lecz koła, opisującego na płaszczyźnie wszystkich możliwych okoliczności te, w których norma znajduje zastosowanie (Z. Ziembiński: "Teoria prawa". PWN 1977 s. 24; "Logika praktyczna". PWN 2002 s. 116). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd jest zdania, że art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie należy interpretować zawężająco przyjmując, że podstawą jego zastosowania jest wyłącznie prawomocny wyrok nakazujący opróżnienie lokalu i orzekający o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego. Nie ma bowiem racjonalnego wyjaśnienia dla takiej interpretacji w/w przepisu, która - wobec braku przesłanek do zastosowania art.2 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych okazałaby się korzystniejsza dla tych osób, wobec których zapadł wyrok tej treści, niż dla osoby w takiej samej sytuacji mieszkaniowej (zajmowanie mieszkania bez tytułu prawnego), której jako osobie niepełnosprawnej przysługuje prawo do lokalu socjalnego (art. 14 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów), a która nie może okazać się wyrokiem w tej sprawie z uwagi na oczekiwanie na rozpatrzenie pozwu, bądź co do której właściciel cofnął pozew z uwagi na zawarcie ugody. Podobny pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zajął w wyrokach: z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 96/06, z dnia 31 maja 2006, sygn. akt IV SA/Po 652/05 i z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt 71/05. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Przepisu art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus KP