IV SA/Wa 2089/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. G., I. E. W., J. W. na uchwałę Rada miasta W. z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. - skargę oddala - W dniu [...] października 2006 r. Rada Miasta W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania W. Z treści § 1 ust.2 i 3 tej uchwały wynika, że tekst studium i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały oznaczone numerami 1 i 2, natomiast lista uwag wniesionych do studium obejmująca uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta W., oraz sposób rozpatrzenia tych uwag przez Radę W. jest załącznikiem nr 3 do tejże uchwały. Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na powyższą uchwalę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie : M. G., I. E. W., J. W., reprezentowani przez radcę prawnego L. Z., domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie dotyczącym nieruchomości zwanej "B". W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż nieruchomość, której dotyczy skargą jest przedmiotem postępowania administracyjnego, które toczy się przed Wojewodą [...] o ustalenie, że nie została ona objęta przepisami dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem stanowi własność skarżących. Zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętym zaskarżona uchwałą, część tej nieruchomości została oznaczona symbolem ZL oznaczającym zieleń leśną. Nadto dla części nieruchomości ustanowiony został zakaz zabudowy, z wyłączeniem jedynie zabudowy dla możliwości rozwoju funkcji rekreacyjnej. Przepisy studium w tym zakresie zostały sformułowane w sposób tak precyzyjny, iż w istocie w nie postawiono w nim żadnej swobody osobom, które w przyszłości będą przygotowywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe w ocenie pełnomocnika skarżących dowodzi, iż poprzez swoją wiążącą moc przepisy studium bezpośrednio oddziaływają na sytuację prawną skarżących, poprzez ograniczenie przysługującego im prawa własności. W wyniku wprowadzonych zakazów część nieruchomości skarżących stała się bowiem bezużyteczna z punktu widzenia przeznaczenia jej pod budownictwo mieszkaniowe, usługowe, a tym samym doszło do spadku jej wartości o ok. 30 procent. Tym samym naruszono interes prawny skarżących negatywnie i bezpośrednio wpływając na sferę ich praw i obowiązków jako właścicieli. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 9 ust. 1 oraz 10 ust. 1,2,3 i 8, art. 10 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej w dalszej części "UPZP"), wskazując, iż studium z mocy prawa winno być jedynie aktem o charakterze ogólnym, zawierającym wytyczne, wskazówki dla podmiotów sporządzających i uchwalającym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem bezwzględne postanowienia studium w zakresie w jakim na części nieruchomości skarżących wprowadzono zakaz zabudowy, nie odpowiadają powyższym wymogom. Wskazano ponadto, iż uchwalając studium Rada W. winna była się oprzeć na istniejących już formach ochrony przyrody przyjętych dla obszaru na terenie którego znajduje się nieruchomość skarżących. Obszar ten jest bowiem objęty przepisami rozporządzenia [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, które przewidują już ograniczenia sposobu korzystania z tych terenów. Wprowadzają bowiem zakazy: 1. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.Prawo ochrony środowiska, 2. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, 3. wykonywania prac ziemnych mogących trwale zniekształcać rzeźbę terenu, 4. lokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 10 m oraz ogrodzeń w odległości mniejszej niż 5 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Z powyższego wynika zatem w ocenie pełnomocnika skarżących, iż Wojewoda ustalając stopień ochrony obszaru, w skład którego wchodzi nieruchomość nie zdecydował się na zastosowanie jednego z najdotkliwszych dla użytkowników gruntów środków ochrony w postaci całkowitego zakazu zabudowy. Skoro w świetle przepisów o ochronie przyrody i innych ustawy organy powołane do sprawowania pieczy nad przestrzeganiem przepisów o ochronie przyrody nie uznały za stosowne wprowadzenie na terenie na którym znajduje się nieruchomość skarżących innych form ochrony (np. rezerwatów, parków narodowych), których ustanowienie obligowało by je również do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy, to uznać należy, ż organ uchwalający studium oprzeć się winien na stanowisku w/w organów. W skardze podniesiono również, iż standardy jakie spełniają lasy położone na spornym terenie są bardzo niskie. Składają się one w głównej mierze z samosiejek, drzew młodych i przypadkowych. Nie są one połączone także z żadnych innym kompleksem leśnym, a zatem nie mogą być również traktowane jako trasy wędrówek zwierząt. Tym samym ich niska wartość nie uzasadnia objęcia ich tak rygorystyczną kontrolą. W ocenie wnoszących skargę uchwalając studium, Rada W. nie uwzględniła także uwarunkowań wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy do czego była zobligowana w oparciu o art. 10 ust. 1 pkt. 7 UPZP. Ustanawiając zakaz zabudowy, nie wzięto bowiem pod uwagę potrzeb i interesów mieszkańców gminy, związanych z dynamicznym rozwojem aglomeracji [...], pociągającym za sobą rozwój mieszkalnictwa. Wprowadzenie zakazu zabudowy przyczyni się bowiem do ograniczenia rozwoju dzielnicy B., gdyż budownictwo zostanie zlokalizowane na terenie sąsiednich gmin, co ograniczy z kolei liczbę miejsc pracy w spornej dzielnicy. Wskazano, iż postulat uwzględniania przy zagospodarowania przestrzennym sytuacji ekonomicznej oraz potrzeb ekonomicznych społeczności zamieszkującej dany rejon wynika także ze stanowiska Unii Europejskiej zaprezentowanego w dokumencie zatytułowanym "Territorial Agenda of the Europa Union" z 24/25 maja 2007r. Podkreślono również, iż po uchwalenie zaskarżonej uchwały Rada W. przedstawiła stanowisko w którym uznała, że postanowienia studium w zakresie zabudowy powinny zostać zmienione poprzez dopuszczenie ekstensywnej zabudowa mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak drogi prawnej do zaskarżania do sądu Studium, który nie jest aktem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo wskazano, iż przepisy zaskarżonej uchwały nie zmieniły w żadnym zakresie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego skargą, ponieważ w poprzednio obowiązujących dokumentach planistycznych sporne tereny stanowiły obszar ochronny systemu przyrodniczego miasta i także nie podlegały one zabudowie. Obszar ten stanowi las ochronny, urządzony jest dla niego uproszony plan urządzania lasu [...]. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę na uchwałę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2) Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego będziemy mieli zaś do czynienie wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Oznacza to możliwość wniesienia skargi stanowiącej środek obrony przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności z naruszeniem granic określonych przez przepisy prawa. Skarga złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. w spr. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. A. Kisielewicz: Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 136 i n. oraz powołane tam orzecznictwo i literaturę). Nadto interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego (zob. J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 s. 224). W celu ustalenia, czy w danej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy rzeczywiście istniał on w dacie stosowania norm prawa administracyjnego. Nie może to być bowiem interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny (zob. wyrok NSA z 19 marca 2002 r. IV SA 1132 / 00 niepubl.). Innymi słowy skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżący nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Nie są obecnie ani jej właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym a jedynie są w trakcie starań o odzyskanie prawa własności. Na dzień podjęcia przez Radę uchwały i wniesienia skargi takiego prawa jeszcze jednak nie nabyli, co potwierdził ich pełnomocnik w skardze, podnosząc, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia, iż sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, toczy się dopiero przed Wojewodą [...]. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela zatem pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 435/06. Należy podkreślić, iż wyrok ten był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 109/07 oddalił skargę kasacyjną od wskazanego wyroku. W wyroku tym Sąd zajął stanowisko, iż "w postępowaniu planistycznym interes prawny ma niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Interesu prawnego w tym postępowaniu nie ma podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym projektowanym planem (...). Nie ma interesu prawnego również ten komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie takie nie podlega ochronie prawnej w postępowaniu planistycznym. To zaś oznacza, że roszczenie o ustanowienie prawa użytkownika wieczystego nie daje podstawy do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA 29 grudnia 1999 r. IV SA1501/99 lex 48/96)." W świetle powyższego należy przyjąć, iż skoro w sprawie niniejszej jest niewątpliwe, że skarżący nie są obecnie ani właścicielem, ani też użytkownikami wieczystym przedmiotowego gruntu, a ich uprawnienia sprowadzają się do istnienia roszczenia o odzyskanie prawa własności do spornej nieruchomości, w drodze orzeczenia przez właściwe organy, iż nieruchomość ta nie mogła przejść na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, to nie posiadają oni czynnej legitymacji skargowej, pozwalającej na możliwość takiego wniesienia skargi, która skutkowałaby koniecznością jej merytorycznego rozpoznania. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.