II OSK 919/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska \po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. A. M. J. G. le H., I. E. M. A. F. de W. R., J. M. F. P. T. de W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2089/07 w sprawie ze skargi M. C. A. M. J. G. le H., I. E. M. A. F. de W. R., J. M. F. P. T. de W. R. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. C. A. M. J. G. le H., I. E. M. A. F. de W. R., J. M. F. P. T. de W. R. solidarnie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2089/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. i innych na uchwałę nr XXXII/2746/2006 Rady Miasta st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że z wniosku skarżących toczy się przed Wojewodą Mazowieckim postępowanie dotyczące nieruchomości zwanej "[...]", a skarżący starają się w tym postępowaniu wykazać, iż nieruchomość ta nie była objęta przepisami dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), a co za tym idzie – stanowi ich przedmiot własności. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętym zaskarżoną uchwałą, część tej nieruchomości została oznaczona symbolem ZL oznaczającym zieleń leśną. Dla części nieruchomości ustanowiony został zakaz zabudowy, z wyłączeniem jedynie zabudowy dla możliwości rozwoju funkcji rekreacyjnej. W ocenie skarżących w wyniku wprowadzonych w studium ustaleń część opisanej nieruchomości stała się bezużyteczna z punktu widzenia przeznaczenia jej pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe, co doprowadziło do spadku jej wartości o około 30%. Skarżący wskazali również, iż powyższy obszar jest objęty przepisami rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, które przewiduje ograniczenia korzystania z tych terenów, jednakże ochrona ta nie prowadzi do najbardziej dotkliwego środka ochrony w postaci wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy. Dalej idące ograniczenia, zawarte w studium, są zatem nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, iż skarżący nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Są oni w trakcie starań o odzyskanie do niej prawa własności. W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie posiadają oni czynnej legitymacji skargowej, pozwalającej na merytoryczne rozpoznanie złożonej przez nich skargi. Od powyższego wyroku M. C. i inni złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wnieśli nadto o zasądzenie od Rady m.st. Warszawy na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie, zwanej "[...]", a co za tym idzie, że nie przysługuje im interes prawny w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna zarzuca też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu nie występuje zagadnienie wstępne i nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie, w chwili wejścia w życie wzmiankowanego dekretu, nie spełniała przesłanek, o których mowa w jego art. 2 ust. 1 lit. e/, a zatem nie przeszła z mocy prawa na Skarb Państwa, a skoro tak, to stanowi nieprzerwanie własność skarżących i ich poprzedników prawnych. Skarżący zwrócili też uwagę na fakt, iż jeżeli Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwość co do tytułu prawnego przysługującego im do spornej nieruchomości, to powinien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie ustalenia, iż nieruchomość ta nie była objęta regulacją dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pismem z dnia 5 czerwca 2008 r. Rada m.st. Warszawy złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 67 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji przepisów dekretu nie stosował i nie mógł stosować w niniejszej sprawie. Sprawa zakończona zaskarżonym wyrokiem dotyczyła bowiem kontroli legalności kwestionowanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, a nie tego czy nieruchomość zwana "Białołęką Dworską" była objęta przepisami ww. dekretu, czego najlepszym dowodem jest fakt, iż w tej właśnie sprawie toczy się odrębne postępowanie. Brak rozstrzygnięcia, a tym bardziej rozstrzygnięcia ostatecznego, w tej sprawie zasadnym czyni stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżący nie mogli się wykazać naruszeniem ich interesu prawnego tak jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Trzeba bowiem odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Interes prawny to taki interes strony, który znajduje ochronę w prawie, a nie każdy interes faktyczny jest prawnie chroniony. Interes prawny w skarżeniu określonej uchwały rady gminy ma niewątpliwie właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości położonej na obszarze objętym uchwałą. Nie ma go natomiast ten kto w dacie rozstrzygania w sprawie nie może go skutecznie dowieść. Inny pogląd w sprawie, wyrażony w niniejszej skardze kasacyjnej, nie znajduje podstaw w obowiązującym stanie prawnym i w konsekwencji w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1501/99, Lex nr 48196). W kontekście tych stwierdzeń zamierzonego skutku nie może też odnieść drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako że toczące się odrębnie postępowanie, w którym strona skarżąca chce wykazać, iż nieruchomość, o której mowa, nie była objęta przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest zagadnieniem wstępnym umożliwiającym zawieszenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji w sytuacji gdy ten ocenia przymiot strony wnoszącej skargę i nie rozstrzyga jeszcze sprawy merytorycznie. Dopiero wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy stosownie do brzmienia przywołanej wyżej normy art. 125 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sąd może zawiesić postępowanie. Przede wszystkim zaś należy zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które nie pozostawia wątpliwości, że skargę na jego podstawie może wnieść ten czyj interes prawny został już naruszony, a nie zostanie ewentualnie naruszony w przyszłości, a jeżeli tak to tym bardziej ww. zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.