II SA/Rz 429/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysługi lat uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 429/07 U Z A S A D N I E N I E W podaniu z dnia [...]r., nazwanym raportem, skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji, J.M. żądał zaliczenia mu do pracowniczego stażu pracy okresów nauki: - w Zasadniczej Szkole Górniczej KWk "Gottwald"K.– Z. w okresie 1.09.1975-30.06.1978 r., - w Technikum Górniczym ZSZ nr 1 w C. – B. w okresie 1.09.1978-30.06.1981 r. W podaniu nadmienił, iż jego żądanie powinno być rozstrzygnięte decyzją administracyjną, o jakiej mowa w § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego /Dz. U. Nr 152, poz. 1732/. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], nazwaną rozkazem personalnym, Komendant Miejski Policji zaliczył J.M. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresy: - pracy cywilnej – 6 miesięcy, - służby w Policji od 1.10.1986 r. do 29.12.2003 r., tj. 17 lat, 2 miesiące, 29 dni i podał, że łączna wysługa lat na dzień 29.12.2003 r. wynosi: 17 lat, 8 miesięcy i 29 dni. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 6f, art. 101 i 102 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji /tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58, ze zm./ oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego /Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz. 1732, ze zm./. W uzasadnieniu decyzji podał, że wskazane w rozstrzygnięciu okresy pracy i służby w Policji zostały zaliczone wnioskodawcy do płatnej wysługi lat na podstawie doręczonych dokumentów, tj. zaświadczenia pracy z dnia 12.07.1993 r. wydanego przez Kopalnię Węgla Kamiennego "K." S.A. w K. oraz akt osobowych policjanta. Natomiast nie zaliczył wnioskodawcy okresów nauki w zasadniczej szkole górniczej i w technikum górniczym z powodu braku wymaganych dokumentów w postaci świadectw pracy, bądź stosownych umów o pracę. Powołał się także na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.09.1974 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia /Dz. U. Nr 37, poz. 219/ i na podstawie tych przepisów wyjaśnił, że przez okresy pracy wykonywanej przez młodocianego rozumie się wyłącznie okresy pracy na podstawie umowy o naukę zawodu, przyuczania do określonej pracy lub odbywania wstępnego stażu pracy, zawartej między młodocianym /ewentualnie jego przedstawicielem ustawowym/, a zakładem pracy. Z kolej § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1.02.1974 r. w sprawie zasad organizowania w zakładach praktycznej nauki zawodu dla uczniów szkół zawodowych /Dz. U. Nr 9, poz. 53/ wynika, że do okresów pracy wykonywanej na podstawie umowy o naukę zawodu, przyuczenia do określonej pracy lub odbywania wstępnego stażu pracy, nie wlicza się tzw. praktycznej nauki zawodu, tj. praktyk zawodowych, specjalizacyjnych lub zajęć praktycznych odbywanych przez uczniów zasadniczych i średnich szkół o profilu zawodowym dla niepracujących, zatem umowy o praktyczną naukę zawodu, zawierane między szkołą, a zakładem pracy, nie zmieniają statusu prawnego ucznia, bo nie jest on pracownikiem w rozumieniu przepisów prawa pracy. Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w ustawowym terminie, decyzją z dnia [...]r., Nr[...]– uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...]r., Nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kasację decyzji organu I instancji motywował następująco: "Organ II instancji rozpatrując odwołanie stwierdził niezgodność strony formalnej rozkazu personalnego nr [...] z obowiązującym prawem. Przywołany w podstawie prawnej tego rozkazu przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego /Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz. 1732, ze zm./ w rozdziale II nie przewiduje zaliczania okresów pracy do wysługi lat dla celów uposażeniowych, natomiast zobowiązuje organ Policji do ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego policjanta na dzień przyjęcia do służby w Policji oraz procentowego wzrostu uposażenia na dzień wydania rozkazu personalnego". W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że z tego powodu nie rozpatrywał sprawy merytorycznie. Na skutek skargi J.M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wymieniony Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 6.06.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 1087/05 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r., Nr [...] i stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie należy nadmienić, iż w sprawie były wydane kolejne decyzje, a to: Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...]r., Nr [...] i Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r., Nr[...], które na skutek skargi J.M., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13.12.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 921/06 zostały uchylone, skutkiem czego w obrocie prawnym pozostała decyzja Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...]r., Nr[...]. Komendant Wojewódzki Policji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r., Nr[...]– uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, po czym stwierdził, że organ I instancji, nie zastosował się do wymogów § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego /Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz. 1732, ze zmianami/, który w ust. 2 stanowi, że wysługę lat oraz poszczególne okresy składkowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczania danego okresu, a w ust. 4 stwierdzono, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Z tego przepisu wynika, że w sprawie wysługi lat należy rozstrzygać poprzez ustalenie stanu wysługi lat oraz procentowego wzrostu z tego tytułu uposażenia zasadniczego policjanta na dzień wskazany w przepisie. Organ I instancji w taki sposób nie rozstrzygnął sprawy, bo zamiast ustalić J.M. wysługę na warunkach określonych w powołanym przepisie, dokonał jej wyliczenia na dzień przez siebie przyjęty za właściwy, czyli osnowa decyzji organu I instancji nie znajduje oparcia w przepisach w/w rozporządzenia i narusza ten przepis. Zaliczenie okresu pracy i służby w Policji do wysługi lat bez ustalenia procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego jest decyzją, która została wydana bez podstawy prawnej. Takie uchybienie nie może być naprawione przez organ II instancji, bo osnowa decyzji organu II instancji jest błędnie skonstruowana. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył: "Biorąc powyższe pod uwagę, oraz wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13.12.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 921/06 organ II instancji dokonał analizy warunków umorzenia postępowania w sprawie objętej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]r. Komendanta Miejskiego Policji. Jak wykazano wyżej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest zaliczenie okresu pracy i służby w Policji do wysługi lat, a taki zakres sprawy winien być jedynie istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego. Zaliczenie okresów zatrudnienia do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta jest w rozumieniu przedmiotowego rozporządzenia procesem polegającym na ocenie i kwalifikacji przedstawionych przez zainteresowanego dokumentów /dowodów/ pod względem zgodności z wymogami nakreślonymi przez to rozporządzenie. Stąd proces ten nie może występować jako przedmiot rozstrzygnięcia. Zatem mając na uwadze przytoczone wyżej argumenty natury faktycznej i prawnej dla prawidłowości zinterpretowania wyroku sądu koniecznym stało się zastosowanie w podstawie prawnej decyzji procedury administracyjnej w części dotyczącej uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i umorzenia postępowania I instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wysługi lat winno się zakończyć ustaleniem prawa policjanta do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego i tylko to może stanowić przedmiot rozstrzygnięcia sprawy". Na końcu organ odwoławczy dodał: "Niniejsza decyzja nie powoduje utraty prawa nadkom. J.M. do ubiegania się o uznanie okresu nauki w zasadniczej szkole górniczej i technikum górniczym jako okresu równorzędnego z zatrudnieniem i zaliczenie go do uprawnień pracowniczych". W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący J.M. wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji opierał na następujących zarzutach: - naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., - naruszenia wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 13.12.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 921/06, z których wynika, że organ II instancji miał rozpatrzyć odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. i winien wyczerpująco ustosunkować się do kwestii podnoszonych przez stronę, - nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącego wynikającego z jego żądania zaliczenia mu do stażu pracy okresów nauki w zasadniczej szkole górniczej i technikum górniczym, - oparcie rozstrzygnięcia na uznaniu w porównaniu z wcześniej wydawanymi decyzjami w sprawach policjantów występujących z analogicznymi roszczeniami, a zatem na nierównoprawności w przyznawaniu świadczeń i uprawnień, - zbagatelizowanie jego żądania wyrównania zaległości przysługujących z tytułu wzrostu uposażenia /począwszy od 1.10.1086 r./ i wypłacenia mu przysługującej nagrody jubileuszowej z tytułu 25-letniej wysługi /na dzień dzisiejszy już 30-letniej/. Rozwijając te zarzuty wyjaśnił, że jego zdaniem nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, bo nie zaistniały przyczyny bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Jego zdaniem organ powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, czego potwierdzeniem może być uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6.06.2004 r., sygn. akt II SA/Rz 1087/05. Bezzasadnie umarzając postępowanie administracyjne, nie ocenił dokumentów dołączonych do odwołania z dnia [...]r. i skargi z dnia 5.04.2004r. na decyzję nr[...]. Nie sięgnął do zasobów Zespołu Emerytalno-Rentowego w celu zapoznania się z wcześniej wydanymi decyzjami w sprawach innych policjantów występujących z analogicznymi roszczeniami. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu uznaniowości wyjaśnił, że każda sprawa jest rozstrzygana indywidualnie i na podstawie przedłożonych różnorodnych dokumentów, będących w sprawie, zatem rozstrzygnięcia w innych sprawach nie mogły mieć zastosowania do przedmiotowej sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z części opisowej /historycznej/ niniejszego uzasadnienia wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej było żądanie J.M. zaliczenia mu do pracowniczego stażu pracy i tym samym do wysługi lat okresów nauki w zasadniczej szkole górniczej i w technikum górniczym. Dwie poprzednie decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji były poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /dalej jako Sąd/. W sprawie II SA/Rz 1087/05, Sąd wyrokiem z dnia 6.06.2006 r. uchylił decyzję w/w organu z dnia [...]r., Nr [...] z powodu naruszenia art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. i podkreślił, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, jeżeli zachodzi konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, natomiast z uzasadnienia organu II instancji nie sposób wywieść, jakie fakty nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji i nie wskazano jakie fakty należy mieć na względzie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ a quo /I instancji/. Dodał, że takimi okolicznościami faktycznymi nie mogły być wywody II instancji w zakresie poprawności osnowy decyzji organu I instancji, bowiem skoro organ uznał, iż skonstruowana treść rozstrzygnięcia nie odpowiada sformułowaniu zawartemu w przepisach prawa materialnego, mógł zatem we własnym zakresie skorygować takie formalne uchybienie. Natomiast w sprawie II SA/Rz 921/06, Sąd wyrokiem z dnia 13.12.2006 r. uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...]r., Nr [...] oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...]r., Nr[...], zaś w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, iż organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie J.M. od decyzji organu I instancji z dnia [...]r. i wyczerpująco ustosunkuje się do kwestii podnoszonych przez stronę. W podanych wyrokach Sąd nie oceniał sprawy administracyjnej na tle prawa materialnego, a w szczególności, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...]r., Nr [...] jest zsynchronizowane z konkretnym przepisem prawa materialnego. Z treści uzasadnień powołanych wyroków wynika więc, że przy ponownym rozpatrywaniu odwołania, organ II instancji powinien dokładnie sprawdzić, czy stan faktyczny sprawy pozwala na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jeżeli nie, to w jakim zakresie wymaga uzupełnienia i czy uzupełnienie może być dokonane w trybie art. 136 k.p.a., a poza tym powinien w uzasadnieniu decyzji ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem Sądu były to wskazówki, o jakich mowa w art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., zatem w przedmiotowej sprawie wiążą Sąd oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, przeciwnie uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...]r. i umarzając postępowanie w pierwszej instancji /art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a./ zamknął drogę do konkretyzacji żądania skarżącego. Umorzenie postępowania administracyjnego w tym trybie powinno być powiązane z treścią art. 105 § 1 k.p.a., czyli z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Dla przykładu z bezprzedmiotowością przedmiotową mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty nie ma podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy /por. wyrok NSA z dnia 18.04.1995 r., SA/Łd 2424/94 – ONSA Nr 2/1996, poz. 80/. Od bezprzedmiotowości postępowania należy jednak odróżnić brak przesłanek materialnoprawnych do uwzględnienia żądania strony. Przy braku przesłanek materialnoprawnych, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie dopatrzył się podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego i tym samym przyjął, iż rzeczona decyzja została wydana z obrazą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Za takim stwierdzeniem przemawia § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 2 oraz § 5 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia /Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm./, dalej jako rozporządzenie. Wskazane przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 102 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji /tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277/, zaś ich treść odpowiada zakresowi tej delegacji. Z § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia wynika, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się m. innymi: - zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy..., - inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Natomiast z § 4 ust. 2 wynika, że do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Z kolei z przepisów § 5 ust. 1-4 rozporządzenia wynika: - ust. 1 – dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, - ust. 2 – wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu, - ust. 3 – przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1, - ust. 4 – termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Z powołanych przepisów wynika reguła, że okresy uprzedniego zatrudnienia lub inne okresy ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, na podstawie stosownych dokumentów przedłożonych przez policjanta. Od tej reguły § 5 ust. 3 rozporządzenia przewiduje wyjątek stwarzający możliwość udokumentowania okresów zatrudnienia lub innych w toku służby w Policji. Dokumenty z tym związane ocenia właściwy organ Policji według kryterium określonego m. innymi w § 4 pkt 4 i 5 oraz w ust. 2 i 3 i w zależności od tego wydaje decyzję zmieniającą wysługę lat z określeniem w niej terminu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oraz procentową jego wysokość, albo odmawia uwzględnienia żądania w przedmiocie zmiany wysługi lat. Organ odwoławczy nie ocenił dokumentów przedłożonych przez skarżącego i nie dokonał stosownej subsumcji z powołanymi przepisami rozporządzenia. Z tego względu oraz z powodu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a. i nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, ponieważ zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania, a skarżący nie poniósł żadnych kosztów postępowania sądowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni n/w wskazówki: - na tle § 4 ust. w pkt 4 i 5 i ust. 2 rozporządzenia oraz odrębnych przepisów obowiązujących w okresie nauki skarżącego w zasadniczej szkole górniczej i technikum górniczym oceni dokumenty przedstawione przez skarżącego i zadecyduje, czy istnieje podstawa do zaliczenia okresu nauki do okresu zatrudnienia, następnie oceni rozstrzygnięcie organu I instancji i wyda stosowną decyzję merytoryczną. W uzasadnieniu decyzji ustosunkuje się również do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz ewentualnie w toku postępowania odwoławczego.