III SA/Wa 2212/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Anna Armińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia w przedmiocie postępowania egzekucyjnego oddala skargę I. P. [...] (dalej w skrócie "P." lub "Skarżący"), pismem z dnia 4 stycznia 2007 r. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. (dalej w skrócie "DIS") z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. (dalej w skrócie "NUS") z dnia [...] września 2005 r., nr [...], którym określono P., jako dłużnikowi zajętej wierzytelności wysokość nie przekazanej przez niego kwoty wraz z odsetkami. Zdaniem P. powyższe postanowienia obarczone są wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej w skrócie "K.p.a.". Wydano je bowiem z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, zawierają wadę powodującą ich nieważność z mocy prawy, a także skierowano je do osoby nie będącej stroną w sprawie. II. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia DIS z dnia [...] listopada 2005 r. Uzasadniając sposób rozstrzygnięcia wskazał, że postanowienie DIS było już przedmiotem sądowej kontroli zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/GL 99/06 oddalił skargę P. wniesioną na to postanowienie. Skarga kasacyjna od tego wyroku została zaś odrzucona postanowieniem tegoż Sądu z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt I SA/GL 99/06. P. wniósł zażalenie na to postanowienie, które nie zostało jeszcze rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Minister Finansów podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony w czasie toczącego się postępowania sądowego dotyczącego tego samego rozstrzygnięcia – postanowienia DIS z dnia [...] listopada 2005 r. Nawiązując do art. 54 § 3 i art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a.", a także do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, nr 5, poz. 81, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 76/05, LEX nr 17672 oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001 nr 1, poz. 7) stwierdził, że w takiej sytuacji wykluczona jest możliwość wszczęcia, a w konsekwencji i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia DIS z dnia [...] listopada 2005 r. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania. III. Pismem z dnia 12 lipca 2007 r. P. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreślił, iż nie zgadza się z argumentacją, że fakt sądowej kontroli powyższego postanowienia przez sąd pierwszej instancji i trwanie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wykluczają możliwość ponownego zbadania istnienia przesłanek nieważności przez Ministra Finansów. Wywiódł, że skoro wyrok z dnia 27 listopada 2006 r. jest nieprawomocny, to w świetle art. 54 § 3 P.p.s.a. Minister Finansów może uwzględnić argumentację strony zawartą w skardze, a tym samym zbadać legalność tego postanowienia w zakresie wad nieważności wymienionych w art. 156 K.p.a. Zauważył też, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Minister Finansów nie jest zatem organem "związanym" oceną prawną sądów administracyjnych orzekających w przedmiotowej sprawie. Orzeczenia, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, pochodzą bowiem od organów niższego stopnia - urzędów skarbowych i izby skarbowej, w stosunku do których Minister Finansów jest organem naczelnym oraz organem nadzoru. Z tych względów korzysta on z niezawisłości, niezależności i samodzielności w dokonywaniu oceny prawnej zaskarżonych postanowień podległych mu organów, jak również stwierdzaniu ich nieważności w trybie art. 156 K.p.a. P. podtrzymał jednocześnie zarzuty nieważności zawarte we wniosku z dnia 4 stycznia 2007 r. IV. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. Zdaniem Ministra Finansów oddalenie skargi na postanowienie DIS z dnia [...] listopada 2005 r. (wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r., co do którego odrzucono skargę kasacyjną) oznacza, że postanowienie to nie jest obarczone wadami nieważności, wskazanymi w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd bowiem z urzędu ocenia, czy w zaskarżonym akcie tkwią tego typu wady. Nadto, organ podkreślił, że w świetle art. 153 P.p.s.a. w rozpatrywanej sprawie jest związany oceną prawną dokonaną przez sąd. Dodał, że odmowa wszczęcia postępowania z powodu jego niedopuszczalności skutkowała brakiem podstaw do badania i oceny zarzutów odnoszących się do przesłanek nieważności. V. W skardze z dnia 20 listopada 2007 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. i stwierdzenie nieważności postanowienia DIS z dnia [...] listopada 2005 r. Podtrzymał stanowisko i argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem Minister Finansów posiada uprawnienie do zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia DIS z dnia [...] listopada 2005 r., mimo poddania go kontroli sądu administracyjnego. Istnieje zatem możliwość oceny, czy w sprawie występują podnoszone we wniosku przesłanki nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W ocenie Sądu, Minister Finansów orzekając w pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że na podstawie wniosku P. z dnia 4 stycznia 2007 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia DIS z dnia [...] listopada 2005 r. (postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym), objętego trwającym w dacie złożenia tego wniosku postępowaniem sądowym prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności wskazanego postanowienia. Zasadnie też dodał w zaskarżonym postanowieniu, że prawomocność wyroku z dnia 27 listopada 2006 r., na skutek odrzucenia skargi kasacyjnej, powodowała związanie oceną prawną, która w wyniku oddalenia skargi wykluczała istnienie w postanowieniu DIS z dnia [...] listopada 2005 r. wad nieważności, a tym samym uniemożliwiała prowadzenia postępowania w sprawie jego nieważności. W postępowaniu takim nie mogło by bowiem zapaść orzeczenie sprzeczne z wyrokiem. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wypracowany w powołanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2002 r., sygn. akt IV SA 2547/00, nie publik.), a także mający aprobatę w doktrynie (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 153-154 i powoływane tam pozycje oraz T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 269 i powoływane tam pozycje), z którego wynika, że zawisłość sprawy w zakresie objęcia decyzji lub postanowienia sądową kontrolą ich legalności, która jeszcze nie została zakończona w dacie złożenia w postępowaniu administracyjnym wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji lub postanowienia, stanowi przeszkodę do wszczęcia takiego postępowania. Stanowisko takie ma oparcie w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.). Pierwszym i podstawowym skutkiem procesowym wniesienia skargi jest uruchomienie postępowania przed sądem administracyjnym. Oznacza to, że z tą chwilą między stroną skarżącą a organem, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, rozpoczyna się spór o legalność zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności), który ma zostać rozstrzygnięty orzeczeniem sądu administracyjnego. Sąd ten od chwili wniesienia skargi staje się "gospodarzem" postępowania, w którym organ administracji publicznej zaczyna być stroną sporu o legalność podjętego przez siebie aktu lub dokonanej czynności (zob. T. Woś, op. cit., str. 248). W tej nowej roli procesowej podstawowym obowiązkiem organu jest przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego sprawia, iż co do zasady ocena legalności wydanych w danej sprawie aktów przechodzi już w kompetencje sądu administracyjnego. Na tym etapie w proces badania sprawy skierowanej do sądu - na zasadzie wyjątkowych i wykonywanych w związku z wniesieniem skargi niejako w zastępstwie sądu administracyjnego uprawnień autorewizyjnych - może włączyć się już tylko organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Wyłącznie ten organ może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, kierując się generalnie analogicznymi jak sąd przesłankami, tj. badaniem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W takiej sytuacji samodzielną podstawą prawną jego działania jest art. 54 § 3 P.p.s.a., który przewiduje instytucję autokontroli działania lub bezczynności. Innymi słowy, w takim stanie rzeczy jakakolwiek inna ingerencja tego organu w przedmiot objęty już postępowaniem sądowym jest niedopuszczalna. Skoro bowiem sprawa pozostaje już w gestii sądu administracyjnego, to przewidziane w tym przepisie odstępstwo nie może być odczytywane li tylko jako dodatkowe (istniejące obok wewnątrzadministracyjnych możliwości działania organu w ramach wzruszania wadliwych decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych) uprawnienie organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, lecz jako jedyne jego uprawnienie na tym etapie sprawy. W ocenie Sądu przepis ten winien być traktowany jako przepis szczególny wobec pozostałych przepisów dających organowi podstawę do eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji ostatecznych w postępowaniu administracyjnym. Na etapie zainicjowanego już postępowania sądowego i w granicach sprawy nim objętej te ostatnie zostają wyłączone. Podkreślić przy tym należy, że wyłączone one są nie tylko dla tego organu, który wydał zaskarżony akt, ale także dla jakichkolwiek innych organów administracyjnych właściwych wedle przepisów regulujących dany tryb wzruszania wadliwych rozstrzygnięć ostatecznych. Sprawa bowiem jest już prowadzona przez sąd administracyjny i to w jego gestii leży ocena, czy akt obejmowany kontrolą nie narusza prawa, także w sferze wad nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, powyższe twierdzenie współgra z rozwiązaniem wyrażonym w art. 56 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu już postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Uregulowanie to prowadzi do wyłączenia konkurencyjności wszystkich nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Zbieg bowiem uprawnień do weryfikowania ostatecznej decyzji w tych dwóch rodzajach postępowań (administracyjnym i sądowym) może wywołać niekorzystne skutki, tak ze względu na zasady ekonomii organów państwa, jak i z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów. Przede wszystkim konieczne jest uniknięcie możliwości wydania przez organ administracji publicznej oraz przez sąd administracyjny sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie (zob. T. Woś, op. cit., str. 262-270). Przepis ten expressis verbis dotyczy skutków, jakie wywołuje wszczęcie postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych na postępowanie sądowoadministarcyjne w przypadku, gdy skarga jest wnoszona po wszczęciu postępowania administracyjnego w jednym z trybów nadzwyczajnych. Wówczas postępowanie sądowe zostaje zawieszone, albowiem określony cel, np. stwierdzenie nieważności postanowienia ostatecznego, może zostać osiągnięty na drodze postępowania administracyjnego. Gdy tak się stanie postępowanie sądowe będzie bezprzedmiotowe i sąd je umorzy w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Inna jest natomiast sytuacja - jak miało to miejsce w rozpoznanej sprawie - gdy skarga jest już skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego (trwa postępowanie sądowe), a strona składa do organu administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych (lub nawet w kilku) w zakresie decyzji lub postanowienia, mających przymiot rozstrzygnięć ostatecznych. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje, aby w takim przypadku - odmiennie niż wskazano wyżej - sąd miał obowiązek zawiesić postępowanie sądowe. Tym samym, sąd może i zarazem ma obowiązek wydać orzeczenie oceniające legalność zaskarżonego aktu. Co więcej, w postępowaniu sądowym szczególnego znaczenia nabierają przesłanki nieważności. Zwrócić bowiem należy uwagę, że te najcięższe z możliwych wad sprawiły, że ustawodawca generalnie przesądził, iż skarga skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego winna doprowadzić do usunięcia z obiegu prawnego aktów obarczonych takimi wadami, wydanych w granicach sprawy objętej skargą. Dzieje się to w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. W tym kontekście dodać należy, że według art. 60 ab initio P.p.s.a. zasadą jest, że skarżący może cofnąć skargę i cofnięcie to wiąże sąd. Jeżeli jednak cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, wówczas sąd jest zobowiązany do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne (art. 60 in fine P.p.s.a.). Również i zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego doznaje ograniczenia w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, o czym stanowi art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd administracyjny musi badać zatem z urzędu zwłaszcza i w pierwszej kolejności istnienie w sprawie przesłanek nieważności. Wobec powyższego zakaz wszczęcia administracyjnego postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia objętego już skutecznie wniesioną skargą, jest oczywisty. Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie, aby wszelkie zarzuty w tym zakresie strona skarżąca podnosiła w toku trwającego postępowania sądowego. To zatem od wyboru strony zależy, czy uruchomi najpierw kontrolę sądową dającą pełne ramy oceny legalności zaskarżonego aktu (także w aspekcie wad kwalifikowanych), czy też wpierw wybierze tryb administracyjnej weryfikacji tegoż aktu, a następnie zawnioskuje o kontrolę sądową. W pierwszym jednak z przypadków, z przyczyn już wyjaśnionych, uruchomienie kontroli administracyjnej zostaje wykluczone. Ma to też związek z dyspozycją art. 170 P.p.s.a. Przepis ten reguluje skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym nie może zapaść inne rozstrzygnięcie, niż odpowiadające orzeczeniu sądu administracyjnego. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (podkreśl. WSA), a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis cytowanego artykułu polega na tym, iż gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt 2543/98, niepublik.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Nie ma więc uzasadnienia do tego, aby dopuszczać możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności aktu objętego kontrolą sadową, jeśli i tak orzeczenie administracyjne byłoby determinowane wyrokiem sądu. Skoro sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu także pod tym kątem, to nie może tego równolegle lub później czynić organ administracyjny. W dacie złożenia wniosku z dnia 4 stycznia 2007 r. (data wpływu do organu w dniu 10 stycznia 2007 r.) o stwierdzenie nieważności postanowienia DIS z dnia [...] listopada 2005 r. toczyło się postępowanie sądowe mające na celu zbadanie legalności tego postanowienia (nastąpiło już nieprawomocne oddalenie skargi). Należało więc odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., co uczynił prawidłowo Minister Finansów. Rozstrzygnięcie tego rodzaju jest podejmowane, jeśli wystąpią przeszkody przedmiotowe do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Do takich przeszkód zaliczyć zaś należy prowadzenie postępowania sądowego wobec aktu objętego wnioskiem, z czym mieliśmy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.