II OSK 932/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. [...] w R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 1120/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. [...] w R. N. na uchwałę Rady Miejskiej w R. N. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. , sygn. akt II SA/Ol 1120/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Laboratorium [...] w R. N. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w Rucianem Nidzie z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta R. - N., ul. [...], ul. [...], w §13 przyjęto ustalenie odnoszące się do wydzielonych terenów na rysunku planu miejscowego, w którym oznaczenie 18 P - określa teren z istniejącymi obiektami laboratoryjno - produkcyjnymi. Wszelkie prace związane ze zmianą obecnego użytkowania oraz rozbudowy w granicach działki nie mogą powodować powstania uciążliwości dla terenów sąsiedzkich (hałas, zapachy, zapylenie powietrza), ewentualna uciążliwość musi mieścić się w granicach działki. Nie ulega zmianie granica działki oraz wjazd na jej teren od strony K.. Nie przewiduje się wjazdu na teren działki od ul. [...]. Pismem z dnia 10 października 2007 r. Laboratorium [...] Spółka z o.o. w R. - N. wniosło o zmianę §13 w/w uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 18 P, polegającej na przywróceniu dojazdu do terenu 18P (terenu przedsiębiorstwa spółki [...] mieszczącego się przy ul. [...] od strony ul. [...] lub przedłużenia projektowanej ulicy znaczonej symbolem 8KDW-D do terenu 18P oraz wprowadzenie dla terenu 18 P zapisu umożliwiającego powstawanie na tym terenie obciążeń dla terenów sąsiednich o emisjach dopuszczalnych przez obowiązujące przepisy w zakresie ochrony środowiska. W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Miejska w piśmie z dnia 8 listopada 2007 r. wskazała, iż zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana uchwalonego planu może nastąpić w takim samym trybie jak opracowanie planu i jego uchwalenie. Ponadto zapewnienie dojazdu do terenu oznaczonego symbolem 18P wymaga wydzielenia pasa drogi na terenie stanowiącym własność prywatną, w przypadku dojazdu od ul. [...], jak również od projektowanej ulicy 8 KDW-D8. W trakcie prowadzenia prac projektowych nad planem właściciel tych terenów nie wyraził zgody na wydzielenie dróg przez jego teren. Przed uchwaleniem planu odbyły się posiedzenia komisji, które po zapoznaniu się z projektem, opiniowały go pozytywnie. Wskazano również, że w początkowej fazie prac nad planem do terenu 18P rozważana była możliwość wytyczenia drogi dojazdowej do tego terenu, ale spółka "[...] " nie przyjęła propozycji. W tym czasie tereny byłej fabryki nie należały do prywatnego właściciela i istniała możliwość wydzielenia drogi. "[...] " sp. z o.o. Laboratorium [...] w R.-N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Rucianem - Nidzie z dnia 26 września 2007 r. Skarżąca wniosła o uchylenie w/w uchwały w części dotyczącej §13 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 18 P jako naruszającej jej interes prawny. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, iż organy Gminy Ruciane - Nida nie uwzględniły zgłaszanej wielokrotnie przez spółkę konieczności wyznaczenia drogi dojazdowej od ul. [...]. Zapisany w planie dojazd od strony K. nie może być rozwiązaniem docelowym, albowiem obecna droga dojazdowa od strony miejscowości K. jest gruntową drogą leśną należącą do Nadleśnictwa M.. Wyznaczenie w planie nowej ulicy oznaczonej symbolem 8 KDW-D8 jako drogi dojazdowej do terenu 19E (istniejącego obiektu GPZ 110/15kV Nida), kończącej się ok. 50 m przed terenem 18P stanowi zdaniem skarżącej rażące naruszenie przez Radę Miejską jej interesu prawnego. Wskazano również, iż siedziba Spółki administracyjnie przypisana jest do ulicy K., z którą to ulicą od czasu likwidacji Fabryki [...] S.A. w R. - N. nie posiada żadnego połączenia. Ponadto zdaniem skarżącej koniecznym jest wprowadzenie do opisu terenu oznaczonego symbolem 18P postanowienia dopuszczającego powstawanie obciążeń środowiskowych dla terenów sąsiednich w granicach dopuszczonych obowiązującymi normami, a nie jak zapisano w planie: "w granicach działki", albowiem zapis ten może być przyczyną ewentualnych sporów wynikających z jego treści w zakresie hałasu i innych emisji uwarunkowanych np. kierunkiem wiatru. W przypadku tych czynników przepisy ochrony środowiska precyzyjnie i jednoznacznie określają dopuszczalne poziomy emisji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Ruciane - Nida wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż zmiana §13 planu może nastąpić w takim samym trybie jak opracowanie planu i jego uchwalenie, w związku z czym Rada Miejska nie ma możliwości wniesienia jakichkolwiek zmian do przedmiotowej uchwały. Zapewnienie dojazdu do terenu oznaczonego symbolem 18 P od strony ulicy [...], wymaga wydzielenia pasa drogowego na terenie stanowiącym własność prywatną. Proponowane przedłużenie projektowanej ulicy 8 KDW-D8 również będzie wymagało identycznych działań. Spółka w chwili obecnej posiada możliwość dojazdu od strony wsi Karwica o czym wspomina plan miejscowy. Wskazano także, że zdaniem głównego projektanta planu, zapisy o uciążliwości są jednoznaczne i nie wymagają zmian (nie niosą niebezpieczeństw dla Spółki), jeżeli na terenie jej zakładu emisje będą pozostawały w zakresie przewidzianym przez przepisy ochrony środowiska (co ma miejsce obecnie), nie będą one uciążliwe dla terenów sąsiednich i mogą wykraczać poza granice działki. W kolejnych pismach w sprawie strony poparły swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę stwierdził, iż kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że skarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niewątpliwie skarżąca, jako właściciel nieruchomości objętej przedmiotowym planem, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym trzeba także dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W ocenie Sądu zapis planu w żaden sposób nie wpływa na indywidualną sytuację prawną Spółki. Nie ogranicza, ani nie pozbawia jej bowiem konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na nią żadnych obowiązków. W szczególności postanowienia uchwały w żaden sposób nie pozbawiają skarżącej spółki dojazdu do drogi publicznej, albowiem posiada ona dojazd od strony Karwicy. Innymi słowy w uchwalonym planie, chociaż nie uwzględniono żądań skarżącej, nie naruszono prawa, tym samym nie może być mowy o tym, iż interes prawny skarżącej został naruszony. Na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec skarżącej zachowane zostały faktycznie reguły obowiązujące dotychczas, bo przecież posiada ona dojazd do swojej siedziby drogą, z której korzysta. Zapewnienia Nadleśnictwa wskazują, że w żaden sposób korzystanie z tejże drogi nie będzie utrudnione, a nawierzchnia drogi zostanie jeszcze poprawiona. Sąd zauważył, że skarżąca spółka nie przystała na proponowany wariant przeprowadzenia drogi przez jej teren - działkę nr [...]. Z pewnością wytyczenie drogi przez teren innej spółki byłoby dla skarżącej bardziej korzystne niż przeprowadzenie drogi przez tereny należące do niej, jednak nie można wymagać ograniczenia prawa własności innej spółki ("Na skraju miasta"), tylko dlatego, że skarżąca spółka nie chce ograniczać swojego prawa własności. Zdaniem Sądu także zapis dotyczący tego, że ewentualna uciążliwość musi mieścić się w granicach działki nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki, gdyż dotyczy on jedynie rozbudowy lub zmiany użytkowania obecnych obiektów laboratoryjno-produkcyjnych. Ograniczenia te w żadnym stopniu nie dotyczą prowadzonej przez skarżącą spółkę działalności, która jak to wynika z twierdzeń organu pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu skarżąca spółka ma w sposób właściwy zapewniony dostęp do drogi publicznej, zaś zaskarżając przedmiotową uchwałę chciała poprawić swoją sytuację kosztem innych podmiotów. W przypadku braku zgody na umowne ustanowienie służebności drogowej, może być ona zatem ustanowiona jedynie rozstrzygnięciem sądu powszechnego o ustanowieniu drogi koniecznej, nie może jej natomiast ustanowić Rada Miejska podejmując uchwałę w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Sąd oddalił także zarzuty skargi dotyczące prawidłowości udzielenia odpowiedzi przez Przewodniczącego Rady na wezwanie do dokonania zmiany planu oraz niezgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze "Stadium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta i Gminy Ruciane - Nida". W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisu art. 19 ust. 2 o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić , że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają jej podstawy, w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) i art. 19 ust. 2 pow. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałaby polegać błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g . Stwierdzenie iż " wytyczenie w uchwalonym planie nowej ulicy.....stanowi rażące naruszenie przez Radę Miejską w Rucianem Nidzie interesu prawnego spółki [...], w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym" odnosi się do działań Rady a nie do wykładni dokonanej przez Sąd I instancji. Naruszenia interesu prawnego spółka dopatruje się także w zapisie dla terenu ozn. symbolem 18P " w granicach działki, z uwagi na to, że "przykładowo" w razie wiatru nie da się zanieczyszczeń powietrza zamknąć w granicach działki. W tej sytuacji wskazany zarzut nie jest uzasadniony bo w istocie nie dotyczy wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. ani wadliwego jego zastosowania a stanowi polemikę z ustaleniami faktycznymi Sądu I instancji .Naruszenie interesu prawnego musi być powiązane ze wskazaniem jakie przepisy zostały naruszone co w konsekwencji naruszyło interes prawny lub uprawnienia skarżącej spółki. W uzasadnieniu nie wskazano żadnych naruszeń przepisów prawa które prowadziłyby do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia spółki, naruszeń takich nie dopatrzył się także Sąd I Instancji. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 u.s.g. także poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Powołany przepis określa kompetencje przewodniczącego rady . Kwestii tej Sąd I instancji nie rozważał a udzielenie odpowiedzi na skargę przez przewodniczącego rady nie może być rozważane w płaszczyźnie błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania przez Sąd powołanego przepisu. Warunkiem formalnym wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa ale brak odpowiedzi czy udzielenie jej przez podmiot niewłaściwy prawa do skargi nie pozbawia. W sytuacji gdy skarżący wniósł skargę i była ona przez Sąd rozpoznana ten zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za usprawiedliwiony, tym bardziej że kwestii tej Sąd nie badał i tym sam nie mógł dokonać błędnej wykładni wskazanego przepisu art. 19 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.