I OSK 369/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1395/05 w sprawie ze skargi [...] SA w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1395/05 oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda W. działając na podstawie art. 2 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), decyzją nr [...], z dnia [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, wykazanego na mapie nr [...] oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] S. J. i A. J. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej nr [...], obejmującej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2. We wniosku wskazali, że są następcami prawnymi przedwojennych właścicieli nieruchomości hipotecznej [...], tj. E. i J. małżonków J. oraz J. J. Podkreślili, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] oraz zmienionej decyzji tego organu z dnia [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości hipotecznej nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...], w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej nr [...] (dz. ew. nr [...] i [...]). Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy powyższą decyzję wskazując, że skoro w stosunku do działek nr [...] i [...] nie stwierdzono istnienia prawa zarządu do gruntu w dniu [...], to oznacza to brak podstaw do uwłaszczenia, a zatem kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Nie stwierdzono też, aby zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Akcyjna [...] w W., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. stwierdził, że za nieuzasadniony należy uznać zasadniczy zarzut skargi, że organ nadzoru powinien rozważyć, czy skarżącemu przysługiwało prawo użytkowania wieczystego z innego tytułu niż art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz związany z tym zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania przez organ nadzoru jest konkretna decyzja wydana w oparciu o wskazaną w niej podstawę prawną, a rolą organu prowadzącego postępowanie nadzorcze jest jedynie ocena tej decyzji pod kątem wystąpienia wad wymienionych w art. 156 k.p.a., których zaistnienie prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności. Sąd ocenił jako niezasadny również drugi zarzut skargi dotyczący błędnego, w ocenie skarżącej, przyjęcia przez organ, że naruszenie prawa miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym powołanych decyzji i map wynika w sposób bezsporny, że [...] S.A. w W. nie legitymowały się żadnym tytułem prawnym do działek oznaczonych numerami [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Prawidłowa jest zatem ocena Ministra Infrastruktury, że skoro w stosunku do przedmiotowych działek nie stwierdzono istnienia prawa zarządu do gruntu, to brak było podstaw do uwłaszczenia tą częścią nieruchomości, a w konsekwencji, że w tym zakresie zostało rażąco naruszone prawo, to jest art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji do bycia stroną przez osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Sąd stwierdził, że zarzut ten również jest bezzasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] S.A. w W. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżając wyrok w całości, stosownie do treści art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie art. 171 oraz art. 141 § 4 ww. ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...]. Wobec nierozpoznania postawionego zarzutu, iż przedmiotowa decyzja Ministra Infrastruktury jest decyzją przedwczesną ze względu na postawiony zarzut, iż organ administracyjny (Minister Infrastruktury) orzekł niezgodnie ze swoją właściwością w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2 – z dnia [...] znak [...], utrzymanej w mocy wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie I SA/WA 819/04, który to wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną z dnia 16 sierpnia 2005 r. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, warunkiem wydania zaskarżonej decyzji było uprawomocnienie się decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona do WSA, a obecnie do NSA. W dacie składania skargi w formie pisemnej okoliczność powyższa nie była znana, na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. pełnomocnik skarżącego podniósł tę okoliczność. Uznając, że rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi okoliczność wstępną, a zatem WSA w Warszawie winien odroczyć rozpoznanie sprawy lub zawiesić postępowanie. Zarzut skierowany wobec Ministra Infrastruktury, iż rozstrzygnął w zakresie dotyczącym mienia komunalnego jest tego rodzaju, że powoduje nieważność postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów wydanie wyroku oddalającego skargę jest obecnie niezasadne i wyrok ten winien ulec zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd ten poza przypadkami wskazanymi w art. 183 § 2 powołanej ustawy, których występowania w sprawie niniejszej nie stwierdzono, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Trzeba zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony, sprecyzować do jakiego naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji doszło i na czym to uchybienie polegało. Autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego winien wykazać istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie, chociaż sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika nie odpowiada w pełni powyższym wymaganiom, a jej uzasadnienie odbiega od treści zarzutów, które to z kolei zarzuty nie zostały we właściwy sposób uzasadnione. Za całkowicie chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszyć miał powołany przepis, z jakim prawomocnym wyrokiem sądu zarzut ten ma związek, stąd też niemożliwym jest ustosunkowanie się do skargi kasacyjnej we wskazanym zakresie. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przepisy te miały być naruszone poprzez oddalenie skargi od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], lecz zarzutu tego nie powiązano z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak postawiony zarzut jest zbyt ogólnikowy, nie wskazano – w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. – na czym w istocie miało polegać uchybienie Sądu, a jeśli zarzut miał mieć charakter procesowy nie wykazano, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił w motywach zaskarżonego wyroku z jakich powodów uznał za prawidłową ocenę dokonaną przez Ministra Infrastruktury w zakresie uwłaszczenia działkami nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, wywodząc, że skoro do wskazanej części nieruchomości [...] S.A. w W. nie legitymowały się prawem zarządu, to organ nadzoru słusznie uznał, że uwłaszczenie tą częścią nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i uwłaszczaniu nieruchomości (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) i w konsekwencji stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...], nr [...] (a nie jak podano w skardze kasacyjnej [...]) w odpowiedniej części. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto nierozpoznanie zarzutu, iż przedmiotowa decyzja Ministra Infrastruktury jest decyzją przedwczesną – ze względu na postawiony zarzut, iż organ administracyjny (Minister Infrastruktury) orzekł niezgodnie ze swoją właściwością w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2 z dnia [...], nr [...]. Również w tym zakresie stanowisko strony skarżącej nie mogło być uznane za słuszne. Przede wszystkim zauważyć należy, że jeżeli – jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – warunkiem wydania zaskarżonej decyzji było uprawomocnienie się decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], która została zaskarżona do WSA w Warszawie, a od wyroku tego Sądu wydanego w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I SA/Wa 819/04 wniesiona została skarga kasacyjna – to stanowisko w tym względzie należało odpowiednio umotywować, a przede wszystkim postawić odpowiednie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w dniu 20 kwietnia 2006 r., gdy pełnomocnik skarżącej podniósł, że od wyroku w sprawie I SA/Wa 819/04 wniesiono skargę kasacyjną, to wówczas Sąd I instancji winien odroczyć rozpoznanie sprawy lub zawiesić postępowanie nie można uznać, że został prawidłowo postawiony zarzut w tym względzie. Na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że wskazana w skardze kasacyjnej decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] dotyczyła, nie jak podano stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, lecz decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Ponadto zarzut braku właściwości w postępowaniu nieważnościowym Ministra Infrastruktury (wcześniej Wojewody M.) dotyczył ocenianych w postępowaniu nadzorczym decyzji dotyczących dawnej nieruchomości warszawskiej nr hip. [...] w części przekraczającej [...] m2, gdyż zdaniem skarżącego w tej części grunt stanowił własność komunalną. W odniesieniu zaś do pozostającego w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w W. gruntu o powierzchni [...] m2 nie budziło wątpliwości, iż stanowi on własność Skarbu Państwa. W takiej sytuacji zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedwcześnie rozpoznał skargę dotyczącą decyzji Ministra Infrastruktury stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej – w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej nr [...] obejmującej działki ewidencyjne [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 – gdyby został w skardze kasacyjnej prawidłowo podniesiony wymagałby szczególnie starannego uzasadnienia. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.