VI SA/Wa 91/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. 2007 r. Nr 125 poz. 874 dalej t.d.) oraz Ip. 1.7., Ip. 1.8. lit. 1, lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] lipca 2007 r., wniesionego przez R. Sp. z o.o. (dalej jako skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9000 złotych, w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, utrzymał zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Podczas kontroli pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...] kierowanego przez D. B., która miała miejsce w dniu [...] maja 2007 r. na drodze krajowej nr [...] odcinek O.-N. stwierdzono: - wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, - wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków, dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 9000 złotych. W odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, iż kontrolowany kierowca D. B. jest pracownikiem R. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. zatrudnionym na podstawie umowy zlecenia o świadczenie pracy kierowcy. Właścicielem pojazdu, którym wykonywany był przewóz była R. Sp. z o.o. i wobec tego wykonywany był niezarobkowy przewóz drogowy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2007 r., utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonym zakresie. W jej uzasadnieniu wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż wykonywany w dniu kontroli transport nie mógł zostać zaklasyfikowany jako wykonywanie przewozu na potrzeby własne, ponieważ nie spełniał on jednego z warunków określonych w art. 4 pkt 4 t.d. Zgodnie z tym przepisem, niezarobkowy przewóz drogowy, czyli przewóz na potrzeby własne, to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. W niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w podpunkcie a) powoływanego przepisu, gdyż D. B. w chwili kontroli nie był pracownikiem przedsiębiorstwa R. Sp. z o.o. Był zatrudniony przez skarżącą spółkę na podstawie umowy zlecenia z dnia [...] kwietnia 2007 r. Umowa zlecenia w oparciu o obowiązujące przepisy nie czyni z D. B. pracownika skarżącej. Organ odwołał się do definicji pracownika, wynikającej z art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Dlatego też – w ocenie organu – osoba, która prowadziła pojazd, w świetle tego przepisu, nie może być uznana za pracownika. Organ powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993 r. (III ARN 89/92. POP 1993/4/70), w którym wypowiedziano pogląd, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne". Przywołał też uchwałę SN z dnia 9 czerwca 1976 r. (VI KZP 13/75 OSNKW 1976/7-8/86), w której wprost wskazano, że w braku definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub w danej gałęzi prawa, a jest ono zdefiniowane w innej specyficznej gałęzi prawa, to sąd powinien oprzeć się na takiej właśnie legalnej definicji. Uznając, iż przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełniał wymogów art. 4 pkt 4 t.d., organ nie zakwalifikował go jako niezarobkowy transport drogowy, a co za tym idzie do jego wykonania niezbędne było uzyskanie licencji przewozowej. Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 t.d. transportem drogowym jest krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a także każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 t.d. Dlatego – w ocenie organu - w świetle powyższych regulacji zaświadczenie nr [...] na przewozy na potrzeby własne nie jest wystarczającym dokumentem uprawniającym przedsiębiorcę do wykonywania transportu drogowego. W zaistniałej sytuacji skarżąca winna posiadać licencję uprawniającą ją do wykonywania transportu drogowego. Powyższe naruszenie skutkowało nałożeniem na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych, zgodnie z przepisem lp. 1.1. załącznika do t.d., który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8000 złotych wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. Sp. z o.o. wnosiła o: 1) uchylenie skarżonej decyzji w całości, 2) uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. 3) zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. oraz Główny Inspektor Transportu Drogowego, błędnie zastosowali rozumowanie a contrario, według którego, jeśli art. 2 Kodeksu Pracy określa, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, to żadna inna osoba za pracownika nie może zostać uznana. Interpretacja taka jest – zdaniem skarżącej – błędna, gdyż podane w Kodeksie Pracy pojęcie pracownika stosuje się wprost do stosunków regulowanych w tym kodeksie, co w żadnym stopniu nie zawęża stosowania pojęcia pracownik w innych stosunkach prawnych, w tym regulowanych przez kodeks cywilny. Kontrolowany kierowca D. B. faktycznie jest pracownikiem R. Sp. z o.o. w Ż., lecz zatrudnionym na podstawie umowy zlecenia, co jest formą często stosowaną i zgodną z przepisami prawa. Za wypłacone pracownikowi wynagrodzenie odprowadzone zostały wymagane prawem składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Skarżąca podała, że D. B. nie jest przedsiębiorcą a osobą fizyczną, nie można więc w tym przypadku mówić o świadczeniu usług transportowych przez niego na rzecz R. Sp. z o.o. w Ż., a jedynie o świadczeniu pracy kierowcy na podstawie umowy zlecenia. Właścicielem pojazdu, którym był wykonywany przewóz jest skarżąca, która posiada stosowne zaświadczenie na przewozy drogowe, przedłożone w trakcie postępowania. Zdaniem skarżącej, intencją ustawodawcy, który ujął w ustawie o transporcie drogowym warunek, żeby przy wykonywaniu przewozu na potrzeby własne prowadzącym pojazd był przedsiębiorca lub jego pracownik, na pewno nie było ograniczanie możliwości zatrudnienia pracowników na tego typu umowy zlecenia, jak w przedmiotowej sprawie. Byłoby to bowiem wprowadzaniem dyskryminacji i godzeniem w zasadę swobody umów wyrażonej w art. 3531 k.c. Tym bardziej, że zatrudnianie pracowników nie będących przedsiębiorcami, na podstawie umów zleceń z opłaconymi składkami na ubezpieczenie społeczne jest powszechne i uznane przez prawo. Dlatego też w ocenie skarżącej wykonywany przewóz był niezarobkowym przewozem drogowym, wykonywanym zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, a nie transportem drogowym wymagającym licencji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, iż wykonywany w dniu [...] maja 2007 r. przejazd pojazdem marki [...], prowadzonym przez D. B., będącym własnością R. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż., nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne, określonych w art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i z tego tytułu obciążyły skarżącą m.in. karą pieniężną w wysokości 8 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgodnie z treścią powołanego przepisu niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte i wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione, albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zatem dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek. W niniejszej sprawie stan faktyczny ustalony przez organ nie jest kwestionowany przez skarżącą. Istotę sporu stanowi zatem wyjaśnienie, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej wypełnia dyspozycję art. 4 pkt 4 pkt a t.d. tj. prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwala na przyjęcie, iż wykonywany w dniu [...] maja 2007 r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby własne. Organ odwoławczy definiując pojęcie pracownika odwołał się do definicji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym, zdaniem organu, zatrudnienie kierowcy D. B. na podstawie umowy zlecenia, a więc umowy cywilnoprawnej, nie pozwala na przyjęcie, iż był on pracownikiem skarżącej, a przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy w ustawie o transporcie drogowym brak jest definicji pracownika, organ prawidłowo odwołał się do legalnej definicji pojęcia pracownika, zawartej w Kodeksie Pracy, czyli w specyficznej dla tego pojęcia gałęzi prawa. W orzeczeniu z dnia 9 czerwca 1976 r. (sygn. akt VI KZP 13/75/OSNKW 1976/7-8/86) Sąd Najwyższy wskazał wprost, że gdy brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa, a jest ono zdefiniowane w innej specyficznej gałęzi prawa, to sąd powinien oprzeć się na takiej właśnie legalnej definicji. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. (K 2/94; OTK 1994/2/36) podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny. Również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 15 stycznia 1993 r. (III ARN 89/32, POP 1393/4/70) wyraził pogląd, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne". W ocenie Sądu powyższe poglądy w pełni zasługują na aprobatę. W orzeczeniu z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 78/06) NSA przyjął, że gdyby ustawodawca uznał za możliwe posługiwanie się terminem "pracownik" w innym niż kodeksowe znaczenie, to niewątpliwie w ustawie o transporcie drogowym zawarłby odmienną definicję tego pojęcia. Jednocześnie wskazać należy, że taka interpretacja przepisu jaką dokonały organy jest - w ocenie Sądu - zgodna z celem tej regulacji prawnej. Tak precyzyjne określenie warunków jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne, miało na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności, nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, z drugiej natomiast zapobiec sytuacjom, gdy przedsiębiorca pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. Tym samym przyjąć należy, iż również na przedsiębiorcy, który bez konieczności uzyskiwania licencji może przewozić wyprodukowane, wynajęte, wydzierżawione czy też przez siebie zakupione towary, ciąży obowiązek szczególnego przestrzegania warunków jakimi ustawodawca obwarował wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Obowiązki te - zdaniem Sądu - zostały skonstruowane w sposób precyzyjny i zrozumiały i nie stanowią one w żadnym wypadku ograniczenia działalności gospodarczej. Wskazać także trzeba, iż w innych przepisach zawartych w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca posługuje się pojęciami szerszymi, tj. zatrudnieni kierowcy, zatrudnione osoby, co jednoznacznie wskazuje na zamierzone użycie w art. 4 pkt 4 pkt a t.d. pojęcia "pracownik". Ten rodzaj przewozu drogowego korzysta z przywileju braku obowiązku posiadania licencji, a zatem warunki jego wykonywania muszą być ściśle określone, a następnie przestrzegane. Przedsiębiorca ma prawo dowolnie kształtować politykę zatrudnienia i nie jest ograniczony w wyborze formy tegoż zatrudnienia, lecz jeżeli chce skorzystać z przywilejów jakie przewidział ustawodawca na potrzeby wykonywania przewozu na potrzeby własne, musi się zastosować do warunków postawionych dla tego rodzaju przejazdu. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić do wykonywania tego przewozu nie tylko przez pracowników przedsiębiorcy, to zapewne użyłby sformułowań wykorzystywanych w innych przepisach ustawy. To, że ustawodawca zabiegu takiego nie dokonał, nie może być uznane za przypadkowe i obojętne w procesie wykładni prawa. Na podkreślenie zasługuje, że zastosowana przez organ wykładnia przepisu art. 4 pkt 4 t.d., a konkretnie użytego w nim pojęcia "pracownik" została w całej rozciągłości zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach (por. np. orzeczenie z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 78/06, orzeczenie z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 141/06, orzeczenie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1701/06). Reasumując, wobec niekwestionowania przez skarżącą, iż kierowca wykonujący kontrolowany przejazd nie był zatrudniony na umowę o pracę, lecz na umowę zlecenia, uznać należy, iż prawidłowo nałożono na nią karę pieniężną w wysokości 8 000 złotych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 3 t.d. transportem drogowym jest również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 tegoż artykułu. Konsekwencją powyższego jest wymóg - zgodny z art. 5 cyt. ustawy - posiadania licencji, zaś sankcją za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji jest zgodnie z Ip. 1.1.1. załącznika do ww. ustawy kara pieniężna w wysokości 8 000 złotych. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.