I OSK 915/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K.- J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 132/08 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K.- J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 132/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę "Uzdrowiska [...]" Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] orzekająca o zwrocie nieruchomości położonej w K. J. przy ul. [...]. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Starosta Piaseczyński orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w K. J. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 10 069 m- (dawniej działki nr [...],[...] i [...]), na rzecz W. O., M. O., W. O., J. U. i M. U. - spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na nieruchomości nie dokonano żadnych prac związanych z rozbudową obiektów istniejących na gruncie, jest zatem oczywiste, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] marca 2005 r. ustalając, że nieruchomość stanowiąca własność J. C., stanowiąca działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 9953 m-, położona w K. J. przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1971 r. znak: [...], w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1971 r. nr [...], pod rozbudowę ośrodka rehabilitacyjnego. Cel wywłaszczenia wskazanej nieruchomości został określony jako rozbudowa ośrodka rehabilitacyjnego. W ocenie Wojewody Mazowieckiego fakt nierozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) skutkuje zbędnością nieruchomości na cel wywłaszczenia i obowiązkiem jej zwrotu na rzecz wnioskodawców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Wojewody Mazowieckiego "Uzdrowisko [...]" Sp. z o.o. w K. J. zażądało uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] marca 2005 r., wskazując, że cel wywłaszczenia jakim jest ochrona zdrowia jest na przedmiotowej nieruchomości realizowany, bowiem w tak zwanej "Willi [...]" w ciągu ostatnich 34 lat była prowadzona działalność w zakresie ochrony zdrowia. W latach 90-tych mieścił się tam szpital rehabilitacji onkologicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenie, iż na przedmiotowej nieruchomości nie jest realizowany cel ochrony zdrowia oparto na notatce służbowej z wizji w terenie z dnia [...] stycznia 2004 r., przy czym czynność ta w ocenie skarżącej z całą pewnością nie była wizją lokalną, gdyż nie były o niej powiadomione strony postępowania, a co za tym idzie nie brały bez swojej winy udziału w tej czynności, co w sposób oczywisty narusza prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto w skardze podniesiono, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że niezrealizowano celu wywłaszczenia, gdyż nie dokonano rozbudowy budynku. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 1971 r. jest mowa o rozbudowie obiektu, ale nie ma żadnego projektu obrazującego na czym owa rozbudowa miałaby polegać. Tym samym skoro nie określono jakie czynności mają być wykonane w ramach rozbudowy, to trudno czynić z tego tytułu zarzut, a co za tym idzie nie może być mowy o niezrealizowaniu celu publicznego. Tym bardziej, że cel publiczny jakim jest ochrona zdrowia był, jest i będzie w dalszym ciągu na tej nieruchomości realizowany. Wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2044/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "Uzdrowiska [...]" Sp. z o.o. stwierdzając, że nie posiadała ona interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż nie legitymowała się tytułem prawnorzeczoym do nieruchomości położonej w K. J. przy ul. [...]. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1386/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając za wadliwe stanowisko Sądu I instancji, co do braku interesu prawnego po stronie skarżącego "Uzdrowiska [...]" Sp. z o.o. Wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 132/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę "Uzdrowiska [...]" Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego w przedmiocie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości, którą obecnie stanowi działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 10 069 m-, nie została zrealizowana inwestycja, o której mowa w decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1971 r. tj. rozbudowa ośrodka rehabilitacyjnego. Zdaniem Sądu, dla uznania, że doszło do rozbudowy budynku nie jest wystarczające wykonanie jego modernizacji lub remontu, gdyż pojęcie rozbudowy oznacza powiększenie budowli lub budynku poprzez np. dobudowanie piętra lub dobudowanie lokali mieszkalnych. Mimo zatem upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała ostateczna (art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) na gruncie objętym treścią zaskarżonej decyzji nie podjęto prac budowlanych w celu rozbudowy ośrodka rehabilitacyjnego. W ocenie Sądu realizacja przez skarżącą innego celu publicznego nie może być uznana za równoznaczną z realizacją celu wywłaszczenia wynikającego z decyzji z dnia [...] listopada 1971 r. Zarzut skargi dotyczący wadliwości przeprowadzenia przez organy administracji wizji lokalnej, z której to czynności sporządzono notatkę dotyczącą aktualnego stanu i wykorzystania przedmiotowej nieruchomości Sąd uznał za uzasadniony, jednakże zdaniem Sądu naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nie zostało oparte wyłącznie na tej notatce, ale wynikało także z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku "Uzdrowisko [...]" Sp. z o.o. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a.) poprzez uznanie, że cel publiczny, będący podstawą decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1971 r. stanowiła rozbudowa budynku "Willa [...]" podczas gdy z treści tej decyzji wynika, że nieruchomość została wywłaszczona w celu rozbudowy ośrodka rehabilitacyjnego, a nie konkretnego budynku, - art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach polegające na niedokonaniu oceny treści decyzji z dnia [...] listopada 1971 r. w zakresie określenia celu publicznego i zaakceptowaniu stanowiska organów administracji, że rozbudowie miał podlegać budynek usytuowany na wywłaszczonej nieruchomości nie zaś ośrodek rehabilitacyjny, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dostatecznych dowodów wskazujących, iż cel określony w decyzji z dnia [...] listopada 1971 r. nie został zrealizowany. Z uwagi na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie potwierdzający ustalenia organów administracji nie został oparty na analizie całokształtu materiału dowodowego, bowiem rozpoznając sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przeprowadzono postępowania w kierunku ustalenia, czy ośrodek rehabilitacyjny został rozbudowany, poprzestając na ustaleniu, czy rozbudowano jeden budynek funkcjonujący pod nazwą "Willa [...]". Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można także uznać, że powoływany przez Sąd I instancji dokument tj. elaborat szacunkowy sporządzony przez Warszawskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne w grudniu 1993 r., z którego wynikało, że budynek jest wykorzystywany jako obiekt sanatoryjny i nie został w zasadniczy sposób adaptowany do nowej funkcji, stanowi dowód na niezrealizowanie celu publicznego, bowiem Sąd ten nie wskazał dla jakich celów został on sporządzony i, czy przedmiotem badania geodetów był fakt rozbudowy ośrodka rehabilitacyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej stwierdzono, że nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, jakoby analiza akt sprawy potwierdzała ustalenia organów administracji, iż cel publiczny na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany. W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2008 r. uczestnicy postępowania (spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami (art. 174 p.p.s.a.) i wnioskami skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która niniejszej sprawie nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się wyłącznie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie są zasadne. Zarzuty te sprowadzają się zasadniczo do wykazania, że zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji dokonały wadliwej oceny treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1971 r. o wywłaszczeniu działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 9953 m2, położonej w K. J. przy ul. [...] i przeznaczeniu jej pod rozbudowę ośrodka rehabilitacyjnego w konsekwencji czego przyjęły, że rozbudowie miał podlegać budynek umiejscowiony na wywłaszczonej nieruchomości nie zaś ośrodek rehabilitacyjny. Zaakceptowanie stanowiska organów spowodowało zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Oznacza to, że nie będąc związany granicami skargi sąd administracyjny zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej, aniżeli ta, w której wniesiono skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie pojmując granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a poddał ocenie kontrolowaną decyzję w zakresie realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tak z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości (art. 137 ust. 1 tej ustawy), jak i z punktu widzenia treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1971 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Nieporozumieniem jest więc stawianie Sądowi I instancji zarzutu nierozpoznania sprawy w jej granicach, iż ten orzekał nie dokonując oceny treści decyzji z dnia [...] listopada 1971 r. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że z treści wymienionej decyzji wynika, że wywłaszczana nieruchomość niezbędna jest pod rozbudowę ośrodka rehabilitacyjnego w dzielnicy sanatoryjnej K. - J., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1971 r. wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Piasecznie. Na decyzję tę powołano się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 1971 r., z którego wyraźnie wynika, że inwestycja polegająca na rozbudowie ośrodka rehabilitacyjnego jest przewidziana w planie gospodarczym na rok 1971/72 i na ten cel zostały zabezpieczone środki finansowe. Nie ma zatem wątpliwości, iż na nieruchomości miała być prowadzona inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego budynku lub budowie nowych budynków. Tego typu inwestycja nie została zrealizowana, co jest okolicznością w sprawie bezsporną. Słusznie zatem na podstawie posiadanych akt administracyjnych Sąd I instancji uznał twierdzenia organów administracji, że położony na przedmiotowej nieruchomości budynek pod nazwą "Willa [...]"- wykorzystywany jako obiekt sanatoryjny - nie został w żaden sposób rozbudowany poza bieżącymi naprawami i remontami, a także nie powstały na tej nieruchomości inne obiekty, co świadczy o niezrealizowaniu celu, o którym mowa w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1971 r. Natomiast za rozbudowę ośrodka rehabilitacyjnego nie można uznać samego "przejęcia wywłaszczanych nieruchomości w celu prowadzenia na nich zajęć rehabilitacyjnych, czy szkolenia w tym zakresie" jak wskazuje skarga kasacyjna. Wobec powyższego za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wskazany w podstawie skargi kasacyjnej przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnymi znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy był wystarczający do wydania decyzji. Z tych czynności Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, zatem trudno uznać, by wyrok tego Sądu potwierdzający ustalenia organów administracji nie został oparty na analizie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności z pominięciem treści decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1971 r. Sąd I instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a stwierdzając wadliwość przeprowadzenia przez organy administracji wizji lokalnej, bowiem uznał, że naruszenie art. 79 § 1 Kpa nie jest naruszeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a oraz, że zbadanie stanu nieruchomości, a tym samym zbadanie realizacji celu wywłaszczenia, nie zostało oparte wyłącznie na notatce sporządzonej z wizji lokalnej. Także niepowołanie w uzasadnieniu przez Sąd I instancji konkretnej karty akt sprawy, na której znalazły się wskazane przez ten Sąd twierdzenia zwarte w elaboracie szacunkowym Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego (będącego podstawą oceny realizacji celu wywłaszczenia) nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.