II OSK 1238/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 35/08 w sprawie ze skargi E. K. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój z dnia 8 czerwca 2006 r. nr XLII/326/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 35/09 oddalił skargę E. K. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój z dnia 8 czerwca 2006 r., nr XLII/326/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV"- Kosarzyska. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV" - Kosarzyska. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 13 lipca 2006 r., nr 405, poz. 2560. W dniu 20 października 2008 r. E. K. wezwała Radę Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój do usunięcia naruszenia prawa tą uchwałą. W dniu 28 listopada 2008 r. Rada Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój podjęła uchwałę Nr XXIX/177/08 w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała ta nie została doręczona skarżącej. E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLII/326/06 Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój z dnia 8 czerwca 2006 r. Kwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to: 1) art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść jest niezgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 2) art. 17 pkt 10 i 11 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8, 10 i 11 k.p.a. poprzez brak zagwarantowania obywatelom możliwości odbycia debaty publicznej w związku z wyłożonym do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3) art. 16 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenia załącznika graficznego do uchwały, 4) art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała ingeruje w prawa zagwarantowane przedmiotowym przepisem, 5) art. 140 k.c. polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Analiza sprawy w kontekście orzecznictwa sądów administracyjnych pozwoliła Sądowi na stwierdzenie, że "skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między ta uchwała, a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną". W uzasadnieniu wyroku dalej przyjęto: "Stwierdzenie przez Sąd, iż skarżąca nie wykazała swojej legitymacji skargowej, nie daje podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie oznacza jednak, iż pozbawia Sąd możliwości odniesienia się do podnoszonych w skardze zarzutów. Ocena zasadności bądź niezasadności podnoszonych zarzutów nie musi bowiem determinować rozstrzygnięcia Sądu dokonującego kontroli aktu i - z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie związanego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyłącznie zatem uzupełniająco należy podnieść, że zarzuty podnoszone w skardze na przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV", nie dają podstaw do kwestionowania poglądu, iż powyższy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie jest obarczony wadą skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały". Sąd uznał, że w procesie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego nie doszło ani do naruszenia zasad jego sporządzania ani do o naruszenia trybu postępowania, które miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia - w zakresie objętym zarzutami skargi. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej jakoby przy uchwalaniu planu uniemożliwiono mieszkańcom zapoznanie się z treścią tego planu poprzez jego wyłożenie do publicznego wglądu, jak i udział w dyskusji publicznej nad tym planem. Zmiana terminu tej dyskusji nie miała dla sprawy żadnego znaczenia skoro ani na wcześniejszy, ani późniejszy termin nikt się nie stawił. Także zarzutu niewłaściwego sporządzenia załącznika graficznego do planu okazał się on nietrafiony. W przypadku przedmiotowego planu zastosowano skalę 1:2000, ponieważ organ uznał, iż objęty planem obszar jest już obszarem "o znacznej powierzchni". Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skargi stosowanie skali 1:1000 nie zwiększyłoby znacząco szczegółowości rysunku planu i jego poszczególnych elementów. Skala 1:2000 jest czytelna i zawiera wszystkie wymagane przepisami oznaczenia. Oceniając kwestie niezgodności kwestionowanej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, Sąd w pierwszej kolejności zauważył, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój przyjęte uchwałą Rady Gminy i Miasta Piwniczna - Zdrój Nr XXIII/208/2000 z dnia 7 listopada 2000 r. określa, iż tereny, obejmujące działki nr [...] należące do skarżącej, są terenami istniejących lasów pełniących funkcje ochronne i gospodarcze oraz rejony szczególnie predysponowane do realizacji usług i urządzeń turystyki, rekreacji i sportu. Natomiast zgodnie z postanowieniami miejscowego planu działki o nr [...] są usytuowane na terenach oznaczonych symbolami ZL i R - enklawy użytków rolnych, wyłączone spod zabudowy i pozostawione do użytkowania rolniczego. Na obszarze ZL - istniejących terenów leśnych - obowiązuje dotychczasowy sposób użytkowania terenu, tj. użytkowanie leśne. Właściciele lasów obowiązani są do trwałego utrzymania lasów. Obowiązuje zakaz samowolnej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych i ograniczenie realizacji obiektów nie związanych z gospodarką leśną. Natomiast działka nr [...] obejmuje tereny o symbolach ZL, L, LZ, R/ZL oraz R. Tereny LZ, to tereny zadrzewione i zakrzewione z obowiązkiem uzupełniania zadrzewień i zakrzewień. Tereny R/ZL to fragmenty użytków rolnych postulowane do zadrzewień i zalesień z powodu zagrożenia osuwania się mas ziemnych. Wprowadzony w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium nie oznacza dokładnego przepisania odpowiednich postanowień studium do planu. Studium, jako akt o wysokim stopniu ogólności, będący wyrazem polityki planistycznej gminy, wyznacza ogólne założenia poza które organ nie może wyjść przy ustalaniu miejscowego planu. W takim sensie postanowienia planu mają być zgodne ze Studium, a miejscowy plan ma uwzględniać postanowienia studium. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego konkretyzuje wytyczne zamieszczone w Studium. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu postanowienia planu dotyczące działek skarżącej nie są sprzeczne ze Studium. Studium wyraźnie stwierdza, iż teren ten to istniejące lasy pełniące funkcje ochronne i gospodarcze. W planie postanowiono, iż należy utrzymać dotychczasowy sposób użytkowania, a więc leśny i częściowo rolniczy. Nie ma tu niezgodności pomiędzy studium a planem. To, że gmina nie zdecydowała się na przeznaczenie akurat tych działek jako terenów szczególnie predysponowanych do realizacji usług i urządzeń turystyki, rekreacji i sportu, jest wyrazem polityki gminy dostosowanej do ukształtowania terenu i warunków środowiskowych. Jednakże postanowienia kwestionowanej uchwały nie wychodzą poza ogóle ramy przeznaczenia tych terenów nakreślone w Studium. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zatem zarzut naruszenia prawa, tj. powołanych w skardze przepisów Konstytucji, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. należało uznać za nietrafny. Od powyższego wyroku E. K. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku - o samorządzie gminnym poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój nie narusza interesu prawnego Skarżącego, co stanowi o braku jego legitymacji do wniesienia skargi, tj. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej – p.p.s.a. 2) naruszeniu prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na istotnym zawężeniu przypadków sprzeczności planu miejscowego ze studium jedynie do sytuacji rażącej niezgodności tj. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 3) naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, czyli na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. że, jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi bowiem, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W doktrynie oraz w orzecznictwie słusznie wskazuje się na to, że prawo własności, mimo że jest prawem konstytucyjnie chronionym nie jest jednak prawem bezwzględnym. Z jego istoty wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 k.c., który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać. A zatem zarówno Konstytucja RP jak i sama ustawa - kodeks cywilny, która szczegółowo reguluje zakres prawa własności wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności. Ograniczenia takie wprowadzają m.in. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 4 tej ustawy wskazuje, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Mająca wyłączną kompetencję do planowania miejscowego gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie narusza prawa własności lecz jedynie je kształtuje. Działania gminy podejmowane na podstawie legitymacji ustawowej w tym zakresie muszą być podejmowane w granicach i na podstawie prawa. Przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi więc ingerencje w prawo własności. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym. Ponadto naruszenie interesu prawnego może nastąpić także poprzez naruszenie przez organ gminy zasady równości wszystkich wobec prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Działania organu administracji publicznej ograniczające powyższe prawo i naruszające interes prywatny obywatela powinny być uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu społecznego. Wynika z tego, że treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna także uwzględniać interesy właścicieli nieruchomości objętych planem. Mając na uwadze liczne naruszenia procedury planistycznej przyjęto w skardze kasacyjnej, że organ gminy przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne. W przekonaniu skarżącego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zwrócono uwagę na istotne naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie obligatoryjnego udziału czynnika społecznego w pracach planistycznych. Jak wynika z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań wójta, burmistrza lub prezydenta miasta należy m. in. zorganizowanie w czasie wyłożenia do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyskusji nad przyjętymi w tym projekcie rozwiązaniami. Burmistrz, zmienił termin tej dyskusji co uniemożliwiło zainteresowanym stronom wzięcie w niej udziału i przedstawienie swoich wątpliwości. Zwrócono też uwagę na niedopuszczalny brak konsekwencji działań planistycznych., Początkowo zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą Nr 118/XXIII/92 Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój z dnia 31 marca 1992 r. działki stanowiące własność skarżącej położone w rejonie górnej stacji wyciągu krzesełkowego. Kontynuacją tej koncepcji planistycznej był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Piwniczna dla wyciągu krzesełkowego "Eljaszówka" w Piwnicznej - Kosarzyskach przyjęty uchwałą Nr XXII/201/2000 z dnia 19 września 2000 r., w którym nieruchomości skarżącej zostały przeznaczone na orientacyjny rejon rezerwy lokalizacyjnej dla wyciągu narciarskiego wraz z rezerwami dla towarzyszącego zaplecza techniczno-usługowego stacji górnej. Także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określało te nieruchomości jako szczególnie predysponowane do realizacji usług i urządzeń turystyki, rekreacji i sportu. Zupełnie inny kierunek przyjęła zaskarżona uchwała, całkowicie zmieniając przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Odniesiono się także do problematyki legitymacji prawnej skarżącej, która została niesłusznie przez Sąd I instancji zakwestionowana. W wyniku nieprawidłowego pełnienia przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącej wynikający z: art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącej jest bezpośrednie i realne. Odmówienie możliwości uwzględnienia złożonej skargi z uwagi na wskazywany przez Sąd I instancji brak naruszenia interesu prawnego skarżącej stanowi wyraz nieuzasadnionego rygoryzmu i formalizmu, sprzecznego z aktualnymi standardami ochrony praw obywatelskich Skarżąca w treści skargi wykazała, że jej interes prawny został naruszony i opisała sposób tego naruszenia. Przedstawione jednak stanowisko zostało przez sąd pierwszej instancji nieuwzględnione co stanowi istotny błąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Ponadto Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującą istotnym zawężeniu przypadków sprzeczności planu miejscowego ze studium. W związku z powyższym Sąd I instancji oddalając skargę naruszył także przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, naruszył bowiem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 50 § 1 p.p.s.a. ponieważ błędne uznanie, że interes prawny skarżącej został naruszony spowodowało wydanie orzeczenia niekorzystnego dla niej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Podzielić należy poglądy zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż na gruncie tego przepisu nie wystarczy tak jak w odniesieniu do zaskarżania do sadu innych aktów i czynności organów administracji publicznej posiadanie w sprawie interesu prawnego, ale należy wykazać, że zaskarżona uchwała naruszyła ów interes prawny lub uprawnienie. Ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby zaskarżona uchwała naruszała, a nawet w odniesieniu do całości swych postanowień, mogła naruszyć interes prawny skarżącej. Skoro bowiem skarżąca jest właścicielką działek nr [...] położonych w gminie Piwniczna, to ewentualne tylko postanowienia planu dotyczące tych działek mogły naruszać jej interes prawny lub uprawnienie. Ustalenia planu dotyczące innego terenu w żaden sposób nie mogły naruszać owego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenia swojego interesu prawnego jako właściciela wskazanych wyżej działek skarżąca upatruje w dopuszczalnym zaskarżoną uchwałą sposobie zagospodarowania działek sąsiednich. Jakkolwiek, co do zasady takiego naruszenia nie można wykluczyć, to trzeba mieć na uwadze, o czym skarżąca zdaje się chyba zapominać, że zarówno treść art. 140 k.c. jak i art. 64 Konstytucji (błędnie określony w skardze kasacyjnej jako art. 62) odnosi się również do właścicieli działek sąsiednich, którzy przeznaczenia swoich działek nie kwestionowali. Tę sprzeczność interesów właścicieli poszczególnych działek należy przy tym rozwiązywać mając na uwadze, że zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Należy mieć też na uwadze, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, którego przedmiotem jest właśnie możliwość kształtowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Jakkolwiek władztwo to nie było nigdy, i nie jest również obecnie, absolutne to mogło ono przy zachowaniu przez gminę zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych podmiotów oraz interesu publicznego, prowadzić do naruszenia również prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy w żadnym jednak przypadku nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia istoty prawa własności skarżącej (w zw. z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zaakceptowanie przeznaczenia niektórych terenów sąsiednich na inne cele niż działki skarżącej, co w praktyce kwestionuje skarżąca, istoty prawa własności nie narusza. Jest przy tym oczywiste, że poszczególne nieruchomości na terenie objętym planem muszą posiadać zróżnicowane przeznaczenie. Zauważyć przy tym należy, iż powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do "zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Tak więc sama skarżąca przyznaje, że plan zagospodarowania przestrzennego może określać warunki zagospodarowania także należących do niej działek. Dodać można, iż powoływanie się w skardze kasacyjnej na art. 7 k.p.a. jest w rozpoznawanej sprawie całkowitym nieporozumieniem, bowiem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania ani w procedurze planistycznej, ani przy zaskarżaniu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego. Na marginesie można zauważyć, iż Sąd I instancji był, co najmniej niekonsekwentny bowiem uznał, co prawda, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, w związku z czym przyjął, iż nie posiadała ona legitymacji skargowej, ale jednak wniesioną przez nią skargę merytorycznie rozpoznał, niezależnie nawet od tego, iż wykazał, że umorzenie postępowania w sprawie ze skargi J. K. w konsekwencji cofnięcia tej skargi czyni jej rozpoznawanie niedopuszczalnym. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to naruszenia polegają w jej ocenie na tym, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, wbrew powołanym przepisom narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podzielić należy w tym zakresie ustalenia Sądu i instancji dotyczące istoty owego studium. Dodać można, iż studium musi być ze swej istoty aktem elastycznym, który jednak stwarza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 80. Postanowienia planu nie są sprzeczne z ustaleniami zamieszczonymi w studium. W Studium tym określono, iż teren, na którym położone są należące do skarżącej działki, jest terenem istniejących lasów pełniących funkcje ochronne i gospodarcze oraz rejonem szczególnie predysponowanymi do realizacji usług i urządzeń turystki, rekreacji i sportu. W planie zaś, akurat działki należący do skarżącej nie zostały przewidziane do realizacji usług i urządzeń turystyki, rekreacji i sportu. Abstrahując już od wspomnianych w wyroku Sądu I instancji warunków ukształtowania terenu i warunków środowiskowych, wydaje się rzeczą oczywistą, że nie wszystkie działki znajdujące się na trenie objętym planem musza być przeznaczone na ten sam cel. Aby uprawianie turystyki i sportu mogło się odbywać otoczenie tych terenów musi stwarzać do tego swojego rodzaju zachętę – lasy – krajobraz. Nie można więc uznać, że plan narusza istotę założeń zawartych we wspomnianym studium. Trzeba także mieć na uwadze okoliczność, iż gdyby postanowienia plany zagospodarowania przestrzennego musiały się w całej rozciągłości pokrywać, co do najmniejszego szczegółu – pojedynczej działki z przewidywaniami zawartymi w Studium, to jeden z tych aktów wmusiłaby być całkowicie zbędny W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono także naruszenie procedury planistycznej, a zwłaszcza art. 17 pkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Składająca skargę kasacyjną upatruje tego naruszenia w przesunięciu terminu, w którym miała odbyć się dyskusja nad przyjętymi w planie rozwiązaniami. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, gdyż skoro na pierwszy z wyznaczonych terminów, ani na następny nie stawił się nikt, to uznać wypada, że owo przesuniecie terminu nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie nastąpiło więc żadne ograniczenie społeczności lokalnej wypowiedzenia się i przedyskutowania proponowanych ustaleń planu. Skoro zaskarżona do Sądu uchwała nie była sprzeczna z prawem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.