II SA/Kr 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E.K. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój z dnia 8 czerwca 2006 r. nr XLII/326/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój., Jednostka strukturalna "A.IV" - K. skargę oddala Uchwałą Nr XLII/326/06 z dnia 6 czerwca 2006 r. Rada Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV" [...]. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 13 lipca 2006 r., Nr 405, poz. 2560. W dniu [...] października 2008 r. (data wpływu na dziennik podawczy Urzędu Miasta i Gminy w Piwnicznej-Zdroju) E. K. wezwała Radę Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr XLII/326/06 z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV" - [...]. W dniu 28 listopada 2008 r. Rada Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój podjęła uchwałę Nr XXIX/177/08 w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała ta nie została doręczona skarżącej. E. K., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLII/326/06 Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV" - [...], wnosząc o uchylenie tej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to: 1) art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść jest niezgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 2) art. 17 pkt 10 i 11 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8, 10 i 11 ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zagwarantowania obywatelom możliwości odbycia debaty publicznej w związku z wyłożonym do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3) art. 16 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenia załącznika graficznego do uchwały, 4) art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała ingeruje w prawa zagwarantowane przedmiotowym przepisem, 5) art. 140 k.c. polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. Na uzasadnienie zarzutów skarżąca podała, iż Burmistrz Miasta i Gminy P. obwieszczeniem z dnia 26 marca 2006 r. poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Skarżąca wskazała, iż z protokołu z dnia [...] kwietnia 2006 r. wynika, że na dyskusję publiczną w tym dniu na temat projektu przedmiotowego planu nie zgłosiła się żadna osoba. W ocenie skarżącej stan ten wynika z dokonanej wbrew obwieszczeniu z dnia 26 marca 2006 r. zmianie terminu przeprowadzenia dyskusji przez zmianę godziny jej rozpoczęcia, co nie było wiadome dla zainteresowanych stron. Skarżąca podała, że jest właścicielką nieruchomości składającej się z działek nr 1, 2, 3 oraz 4 położonych w granicach przedmiotowego planu. Ustalenia powyższego planu ograniczają sposób wykonywania prawa własności i uniemożliwiają podjęcie przewidzianych w oparciu o wcześniej obowiązujące regulacje planistyczne tego terenu działań inwestycyjnych, co w bezpośredni sposób narusza interes prawny skarżącej. Skarżąca podniosła, że działki o numerach 2, 3 i 4 zgodnie z obecnie obowiązującym planem zostały przeznaczone na tereny leśne, na których właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Fragment działki 4 przeznaczono na enklawę użytków rolnych wyłączoną spod zabudowy z uwagi na warunki terenowe i pozostawioną do użytkowania rolniczego. Poszczególne fragmenty działki 1 zgodnie z planem przeznaczone zostały na utrzymanie terenów leśnych, kontynuację użytkowania rolniczego z jednoczesnym wyłączeniem z zabudowy, ale także na obowiązkowe zalesienie oraz utrzymanie istniejących zadrzewień i zakrzewień. Natomiast w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna przyjętego uchwałą nr XXIII/208/2000 Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój dnia 7 listopada 2000 r. działki 2, 3, 4 oraz 1 określone są jako istniejące lasy pełniące funkcje ochronne i gospodarcze oraz rejony szczególnie predysponowane do realizacji usług i urządzeń turystyki, rekreacji i sportu. Skarżąca podniosła, że porównanie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się jej działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazuje na brak zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, co narusza art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej organ planistyczny dopuścił się również istotnego naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego w zakresie obligatoryjnego udziału czynnika społecznego w pracach planistycznych. Wskazano, że jak wynika z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań wójta, burmistrza lub prezydenta miasta należy m.in. zorganizowanie dyskusji publicznej w czasie wyłożenia do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad przyjętymi w tym projekcie rozwiązaniami. W analizowanym przypadku Burmistrz Miasta i Gminy P. co prawda poinformował o możliwości zapoznania się z projektem planu miejscowego i terminie jego wyłożenia oraz terminie dyskusji publicznej, ale ten ostatni termin został przez organ zmieniony, co uniemożliwiło zainteresowanym stronom wzięcie udziału w dyskusji i przedstawienie swoich wątpliwości. Skutkiem powyższej zmiany dyskusja nie odbyła się, co jednak wbrew opinii organów planistycznych nie wynikało z braku zainteresowania zamierzeniami planistycznymi czy brakiem uwag do projektu planu. W ten sposób organ zmieniając godzinę rozpoczęcia dyskusji publicznej uniemożliwił zainteresowanym skorzystanie z uprawnienia określonego w przytoczonym wyżej przepisie. Zmiana godziny rozpoczęcia dyskusji publicznej na inną niż określona w obwieszczeniu ograniczyła możliwość wypowiedzi zainteresowanym podmiotom jedynie do formy uwag wniesionych w trybie art. 17 pkt 11 wskazanej ustawy. W ocenie skarżącej powyższe naruszenie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter istotny, co uzasadnia uchylenie wskazanej uchwały. Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2007 r. (sygn. II SA/Bk 381/07), zgodnie z którym "istotność naruszenia wynika z ograniczenia lokalnej społeczności możliwości składania uwag do projektu planu i pozbawienia jej wiedzy, co do możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu". W analizowanym przypadku społeczność lokalna nie pozbawiona została wiedzy o możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji, ale pozbawiona została wiedzy o zmianie terminu tej dyskusji, co w konsekwencji oznaczało pozbawienie możliwości udziału w samej dyskusji, a to pozwala już zakwalifikować naruszenie procedury określonej w ustawie jako naruszenie istotne. Doszło również tym samym do naruszenia zasad ogólnych określonych w art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż z uchybieniami został sporządzony rysunek planu miejscowego stanowiący obligatoryjny załącznik do tekstu planu. Skarżąca wskazała, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 16 ust. 1, iż plan miejscowy powinien być sporządzony w skali 1:1000. Natomiast plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą został sporządzony na mapie w skali 1:2000. Zgodnie z art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 157) możliwość zastosowania skali 1:2000, dopuszczono dla rysunku planu miejscowego sporządzonego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Tymczasem rysunek zaskarżonego planu miejscowego został sporządzony na mapie w skali 1:2000, chociaż nie obejmuje on znacznego obszaru w rozumieniu powołanego rozporządzenia. Zdaniem skarżącej część graficzna przedmiotowego planu miejscowego została sporządzona w skali 1:2000 bez zaistnienia przesłanek określonych w powyższym rozporządzeniu, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podała, że w doktrynie prawa uważa się, że wprowadzone do systemu prawa regulacje dotyczące skali mapy, na której sporządzony ma zostać rysunek planu, wynikają z woli ustawodawcy, aby rysunek był precyzyjny i dokładny co będzie przeciwdziałać komplikacji oraz przedłużaniu procesu inwestycyjnego. Zastosowanie zatem zbyt małej skali mapy, na której sporządzony został rysunek planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest uzasadnione przede wszystkim z punktu widzenia możliwości precyzyjnego odczytania treści planu. Nieuzasadnione pomniejszenie rysunku planu może bowiem spowodować nieczytelność jego zapisów i w konsekwencji może wywołać poważne problemy z ich stosowaniem przez organy administracyjne, w szczególności w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżąca podniosła, że przy zastosowaniu małej skali mapy, rysunek planu wykonano przy stosunkowo grubych liniach rozgraniczających, co wywołuje dodatkowe trudności z odczytaniem treści planu. Użycie grubej kreski przy sporządzaniu rysunku planu stanowi problem, w szczególności w sytuacji, w której linia rozgraniczająca nie jest prowadzona wzdłuż granicy konkretnej działki, lecz przecina działkę w części. W takiej sytuacji niewątpliwie powstanie problem z wytyczeniem linii rozgraniczających w terenie zgodnie z treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że użycie zbyt grubych kresek przy równocześnie zbyt małej skali mapy zostało uznane za uchybienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 roku (III SA/Kr 55/07 niepubl.) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 roku (II OSK 1487/07). Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemniej jednak działania planistyczne powinny uwzględniać ograniczenia wynikające z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Natomiast uchwała, której dotyczy przedmiotowa skarga, nie tylko zmienia przyjętą do tej pory przez gminnego prawodawcę linię planowania przestrzennego, ale stosuje także środki nieproporcjonalne i nie uwzględniające słusznego interesu właściciela nieruchomości, a także w dużej mierze są nieprzydatne. Zaskarżona regulacja uniemożliwia zagospodarowanie byłego siedliska gospodarstwa rolnego dla potrzeb gospodarstwa mocodawcy. Ponadto za nieracjonalny należy uznać nakaz utrzymania lasów na działkach mocodawcy, a nawet dodatkowego zalesienia dotychczasowych części nieruchomości przeznaczonych na wykorzystanie rolnicze. Utrzymanie lasów w tym terenie jest znacznie utrudnione, ponieważ w miarę wzrostu drzewostan ulega wiatrołomom, a przedmiotowe działki zostały w znacznym stopniu wylesione w okresie zimy 1998/1999 oraz 2004/2005. Zgodnie z ustaleniami planu nie byłoby także możliwe wykorzystanie części działek na planowane wcześniej rolnictwo agroturystyczne. Nie sposób uznać, że tak drastyczne ograniczenie praw właściciela wynika tylko z konieczności ochrony interesu powszechnego, jakim miałoby być utrzymanie [...] Parku Krajobrazowego. Park ten powstał bowiem na podstawie uchwały nr 169/XIX/82 Wojewódzkiej Rady Narodowej w N. z dnia 11 września 1987 r. i aż do momentu uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego w innych uregulowaniach planistycznych nie przewidywano tak dalekich ograniczeń prawa własności. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżąca zawarła obszerne wywody na temat władztwa planistycznego gminy i konstytucyjnej ochrony prawa własności w kontekście uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poparte orzecznictwem. Skarżąca wskazała, iż niezgodne z prawem działanie organów planistycznych, obok naruszenia art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, stanowi także naruszenie przepisu prawa materialnego jakim jest art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zdaniem skarżącej postanowienia kwestionowanej uchwały ingerują w jej prawo własności wykluczając możliwość inwestycji na jej działkach, czym naruszają konstytucyjną zasadę ochrony własności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał co do zarzutu naruszenia procedury uchwalania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że Burmistrz obwieszczeniem z dnia 26 marca 2006 roku, poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Skarżąca mogła więc powziąć informację o treści nowego planu już w chwili procedowania w tym zakresie. W obwieszczeniu tym zawarto informację o dyskusji publicznej nad planem. Organ podał, iż faktycznie zmieniono termin dyskusji publicznej, jednakże gdyby skarżąca stawiła się na wyznaczony termin debaty, to zostałaby poinformowana o zmianie terminu, gdyż informacja ta została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy obwieszczeń. Zdaniem organu skarżąca przy zachowaniu minimum przeciętnej staranności dowiedziałaby się o przesunięciu terminu dyskusji, gdyby była tym zainteresowana. Na planowany termin dyskusji nikt się nie stawił, przez co na przesunięty termin również. Świadczy to zdaniem organu o braku zainteresowania postanowieniami planu. W ocenie organu, gdyby skarżąca była rzeczywiście zainteresowana dyskusją nad planem i zgłoszeniem ewentualnych uwag do niego z pewnością nie czekałaby z interwencją w tej sprawie ponad dwa i pół roku. W każdym razie wiedziała ona o procedurze związanej z uchwalaniem nowego planu i mimo wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i dyskusji nad nim, nie zgłaszała do niego żadnych uwag. Organ podał, iż ustalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełni odpowiadają Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XXIII/208/2000 Rady Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój z dnia 7 listopada 2000 roku. Organ podkreślił, iż Studium jest aktem gminnej polityki planistycznej, bezpośrednio nie kształtuje żadnych praw dla mieszkańców gminy, ma charakter nienormatywny i stanowi jedynie wskazówkę dla organów gminy jako pewien program zagospodarowania przestrzennego, którym należy się kierować uchwalając miejscowy plan dla poszczególnych terenów obszaru gminy. Organ wskazał, iż w nowym planie jedynie poszczególne fragmenty działki nr 1 przeznaczone zostały na "utrzymanie terenów leśnych, kontynuację użytkowania rolniczego z jednoczesnym wyłączeniem z zabudowy, ale także na obowiązkowe zalesienie oraz utrzymanie istniejących zadrzewień i zakrzewień". Tak sformułowane zapisy są doprecyzowaniem warunków studium i nie stoją z nim w sprzeczności. Studium, jako uchwalany dla całej gminy plan kierunkowy, nie może precyzować sposobu korzystania z poszczególnych części gruntów. Kwestionowane przez skarżącą zapisy planu stanowią ścisłe i precyzyjne określenie sposobu korzystania z poszczególnych gruntów w ramach kierunków planistycznych wskazanych przez studium i absolutnie mieszczą się w ramach określonego studium przeznaczenia, jako lasy pełniące funkcję ochronne i gospodarcze oraz rejony szczególnie predysponowane do realizacji usług i urządzeń turystyki, rekreacji i sportu. To, które części gruntów położone w ramach tak określonego w studium przeznaczenia będą miały sposób korzystania jako lasy z funkcją ochronną, a które będą predysponowane bardziej do realizacji wskazanych usług, należy właśnie do decyzji Gminy podjętej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że przeznaczając jedne tereny pod wykorzystanie związane z turystyką (co prawie zawsze będzie się wiązało z koniecznością dokonania niezbędnych wylesień), pozostałe tereny muszą być wyposażone w funkcję ochronną lasu z utrzymaniem istniejących zadrzewień i zakrzewień, gdyż do tego Gminę zobowiązują odpowiednie przepisy. Zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest chybiony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenie załącznika graficznego do uchwały organ podał, że załącznik ten sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeśliby nawet uznać, iż nie było przesłanek do sporządzenia części graficznej planu w skali 1:2000 to w żaden sposób nie można przyjąć, iżby sporządzenie planu w takiej skali naruszało jakiekolwiek interesy skarżącej. Odnośnie naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że kwestionowana uchwała miałaby ingerować w prawa zagwarantowane tym przepisem, organ stwierdził, iż w żaden sposób nie można przyjąć, iż kwestionowana uchwała narusza prawa właścicieli do wykorzystywania nieruchomości zgodnie z tym planem. Nowy miejscowy plan nie zmienia "przyjętej linii zagospodarowania przestrzennego". Uchwała nie narusza kierunków przyjętych studium, a jedynie precyzuje sposób korzystania z nieruchomości w przyjętych w studium granicach. Kwestionowana uchwała nie wprowadza też w obrębie działek będących własnością skarżącej, żadnych istotnych zmian, mogących naruszać jej interesy jako właściciela nieruchomości. Skarżąca bowiem (a także jej małżonek w złożonej przez niego wcześniej skardze) powołuje się na określoną poprzednim planem "rezerwę dla zaplecza turystyczno-rekreacyjnego z częścią gastronomiczną", która to rezerwa umiejscowiona była w dotychczasowym planie w rejonie dolnej stacji wyciągów, natomiast działki państwa K. położone są w rejonie górnej stacji. Zatem nie można być mowy o zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującego planu, która wpływałaby na władztwo skarżącej na działkach będących jej własnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój pismem z dnia [...] października 2008 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w Piwnicznej-Zdroju w dniu 20 października 2008 r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w dniu 20 października 2008 r., a składając skargę w dniu 5 grudnia 2008 r. (data stempla pocztowego) skarżąca zachowała sześćdziesięciodniowy termin przewidziany do złożenia tego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Skarżąca E. K. jest wprawdzie - jak wynika z oświadczenia skarżącej zawartego w skardze - właścicielką czterech działek położonych w granicach przedmiotowego planu i wymienionych w skardze, jednakże sama ta okoliczność nie legitymuje jeszcze skarżącej do złożenia skargi na całą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta dotyczy nie tylko nieruchomości należących do skarżącej. W odniesieniu do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uchwała taka nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Wiąże się to z faktem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na prawo własności nieruchomości składającej się z działek nr 1, 2, 3 i 4 położonych w gminie P., skarżąca niewątpliwie nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą w zakresie, w jakim uchwała ta nie kształtuje prawa własności działek ewidencyjnych nr 1, 2, 3 i 4. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała dotyczy terenów położonych w Gminie Piwniczna-Zdrój w jednostce strukturalnej "A.IV" - [...], a skarżąca jest właścicielem jedynie czterech działek ewidencyjnych położonych w tym terenie. Zaskarżając całą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wnioskując wyeliminowanie z obrotu prawnego całej tej uchwały należało wykazać, że cała ta uchwała narusza interesy lub uprawnienia skarżącej. Skarżąca nie wykazała takiego naruszenia. W treści skargi poza stwierdzeniem, iż ustalenia planu ograniczają sposób wykonywania prawa własności nieruchomości składającej się z działek nr 1, 2, 3 i 4 położonych w gminie P. i uniemożliwiają podjęcie przewidzianych w oparciu o wcześniej obowiązujące regulacje planistyczne tego terenu działań inwestycyjnych, nie podniesiono okoliczności wykazujących, iż do takiego naruszenia doszło, zwłaszcza przez wszystkie ustalenia zaskarżonego planu. Konieczne było wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia oparte na prawie własności nieruchomości. Skarżąca nie wykazała takiego naruszenia. Wymogu wykazania, przez które należy rozumieć co najmniej uargumentowanie prezentowanego stanowiska, nie spełnia bowiem samo oświadczenie, iż ustalenia uchwały naruszają interes prawny skarżącej. Sąd nie jest w stanie zweryfikować prawdziwości tego oświadczenia bez stanowiska skarżącej wykazującego jego trafność. Skarżąca wskazuje na uchybienia zaskarżonej uchwały, sygnalizuje przy tym zwłaszcza uchybienia w postępowaniu planistycznym poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. Z kolei twierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącej, poprzez nieuzasadnione ograniczenie zakresu korzystania z prawa własności nieruchomości i jej zagospodarowania stanowi w istocie zarzut przekroczenia przez organ planistyczny granic władztwa planistycznego, a okoliczność ta podlega badaniu dopiero po wykazaniu przez podmiot składający skargę naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Podkreślić należy, że ograniczenia prawa własności przewidziane w planie miejscowym, w tym nawet zakaz zabudowy, nie muszą oznaczać naruszenia przez uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości objętej takim ograniczeniem. Przykładowo w sytuacji, gdy prawo własności podlega ograniczeniu niezależnie od uchwalenia planu, nie można twierdzić, że to dopiero ustalenia planu naruszają interes prawny lub uprawnienie właściciela. O naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą można mówić dopiero wtedy, gdy naruszenie to jest bezpośrednim skutkiem zaskarżonej uchwały. Jeżeli interesy prawne właściciela zostały naruszone na skutek wcześniejszego - w stosunku do przedmiotowej uchwały - ograniczenia prawa własności i trwają nadal niezależnie od ustaleń planu, nie jest dopuszczalne przyjęcie, że naruszenie to jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwe są sytuacje, gdy sposób realizowania prawa własności nieruchomości jest w istotny sposób zdeterminowany bądź to odpowiednimi regulacjami prawnymi (zwłaszcza z zakresu ochrony środowiska) bądź to indywidualnymi aktami administracyjnymi lub orzeczeniami sądów, bądź wreszcie okolicznościami faktycznymi związanymi z charakterem, położeniem, obszarem, kształtem lub innymi specyficznymi cechami danej nieruchomości (niestabilność gruntu, jego osuwanie się itp.). To na skarżącej ciążył obowiązek wykazania, że dopiero ustalenia planu doprowadziły do naruszenia jej interesów prawnych i uprawnień właścicielskich, gdyż nawet wykluczenie zabudowy w planie nie może być zawsze automatycznie traktowane jako bezpośredni skutek planu. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). Jednakże nawet jeżeli przyjąć, że skarżąca była legitymowana jako właścicielka nieruchomości składającej się z działek nr 1, 2, 3 i 4 położonych w gminie P. do zaskarżenia w zakresie dotyczącym tych działek uchwały Rada Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój Nr XLII/326/06 z dnia 6 czerwca 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV" - [...], to stwierdzić należy, że w stanie prawnym i faktycznym przedmiotowej sprawy jej skarga nie mogłaby być uwzględniona. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 698/07 uznając dopuszczalność cofnięcia skargi J. K. na uchwałę Nr XLII/326/06 z dnia 6 czerwca 2006 r. Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV" - [...], umorzył postępowanie sądowoadministracyjne wyrażając jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia pogląd prawny, iż nie zachodzi okoliczność dotknięcia wadą nieważności przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście rozważenia wymagało powyższe stanowisko Sądu wyrażone w prawomocnym postanowieniu z punktu widzenia jego wpływu na niniejsze postępowanie kontrolne w stosunku do tej samej uchwały. Podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia i rozpoznania w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 698/07 była również cała (nie wyłącznie poszczególne jej unormowania) uchwała Nr XLII/326/06 z dnia 6 czerwca 2006 r. Rady Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV" - [...]. Art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że skarżący może cofnąć skargę, przy czym cofnięcie skargi wiąże sąd, chyba że zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd jest obowiązany uznać cofnięcie skargi za niedopuszczalne. Oznacza to, że przyjęta w polskim modelu sądownictwa administracyjnego zasada materialnej rozporządzalności ma w postępowaniu sądowoadministracyjnym ograniczony zakres stosowania. Stopień tego ograniczenia określają: z jednej strony regulacja art. 60 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a z drugiej strony kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Należy bowiem zauważyć, że od kompetencji sądu w fazie orzekania uzależniony jest walor prawny orzeczenia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego na skutek cofnięcia skargi. W sytuacji, gdy przed uznaniem cofnięcia skargi za dopuszczalne, sąd jest zobligowany do kontroli zaskarżonego aktu lub czynności w pełnym ustawowo zakreślonym zakresie i dopiero wynik tej kontroli wskazujący na zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności uzasadnia zaakceptowanie cofnięcia skargi, orzeczenie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego zbliża się w istocie w skutkach prawnych do orzeczenia zawierającego merytoryczne stanowisko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu, tj. do wyroku oddalającego skargę. Warto podkreślić, że w komentarzach do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyklucza się dopuszczalności rozstrzygania meritum sprawy w formie postanowienia z zastrzeżeniem, że sytuacja taka może mieć miejsce, gdy przepis ustawy tak stanowi (zob.: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 233). Kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej uregulowane zostały w art. 147 § 1 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także w art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W myśl tych regulacji, sąd uwzględniając skargę na akty tego rodzaju stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności albo wreszcie orzeka o niezgodności aktu z prawem mimo stwierdzenia istotnych wad w zaskarżonym akcie, gdy upłynął rok od jego podjęcia, chyba że właściwy organ uchybił obowiązkowi przedłożenia aktu organowi nadzorczemu w ciągu 7 dni od daty jego podjęcia. W przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oznacza to, że sąd nie ma kompetencji do uchylenia aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Można zatem przyjąć, że tylko te wady aktu, które ustawodawca kwalifikuje jako powodujące nieważność tego aktu (nie zawsze są to wady, które odpowiadają doktrynalnemu rozróżnieniu wad istotnych i nieistotnych, czy też wad istotnych skutkujących wzruszalnością bądź stwierdzeniem nieważności aktu), uzasadniają jego wyeliminowanie z obrotu. Inne wady istotne, które w przypadku np. decyzji administracyjnych powodowałyby konieczność ich uchylenia, nie mają wpływu na moc obowiązującą aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Możliwe jest również inne stanowisko. Analiza przesłanek nieważności aktów organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów zawartych w trzech ustawach samorządowych (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa) może bowiem prowadzić do wniosku, że przesłanki nieważności tych aktów nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji i postanowień, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji każde "istotne naruszenie prawa" organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464). Niezależnie od tego, które z wyżej prezentowanych stanowisk uznać za trafne, z punktu widzenia tak ukształtowanych kompetencji sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie budzi wątpliwości, że cofnięcie skargi obliguje sąd do zbadania czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą nieważności, czyli do podjęcia wszystkich działań wyznaczonych zakresem kompetencji w fazie orzekania. W rezultacie zaakceptowanie cofnięcia skargi jest zdeterminowane uprzednią merytoryczną oceną zaskarżonego aktu i stwierdzeniem jego zgodności z prawem. W konsekwencji postanowienie o umorzeniu postępowania ze względu na dopuszczalne cofnięcie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego zrównuje się z oceną sądu uzasadniającą wydanie wyroku oddalającego skargę. Warto podkreślić, że nie musi tak być w przypadku skarg na decyzje i postanowienia administracyjne, gdyż cofnięcie skargi jest w tym wypadku dopuszczalne, gdy sąd stwierdzi istotne wady tych aktów uzasadniające jednakże tylko ich uchylenie, a nie stwierdzenie nieważności. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w takim przypadku oznacza jedynie, że decyzje lub postanowienie nie są obciążone wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności a cofnięcie skargi nie jest ukierunkowane na obejście prawa. W przypadku umorzenia postępowania ze względu na dopuszczalne cofnięcie skargi dyskusyjne wydają się powszechnie prezentowane generalne poglądy na temat skutków i charakteru postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którymi "wydając postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie, sąd uwzględnia okoliczności, które stanowią przeszkodę merytorycznego rozpoznania sprawy. Postanowienie takie, mające z natury charakter deklaratoryjny, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a co za tym idzie, nie jest przeszkodą ponownego rozpoznania sprawy, jeżeli strona wystąpi ze stosownym żądaniem" (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art.161 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006). Uznając za zasadne twierdzenia, zgodnie z którymi stan powagi rzeczy osądzonej powstaje na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy zgodności z prawem określonego przejawu działania lub bezczynności organu administracji publicznej, nie można pomijać faktu, że również treść postanowienia o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia skargi stanowi wypowiedź sądu administracyjnego na temat zgodności z prawem określonego rodzaju działania administracji. Przesłanki wydania postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na dopuszczalne cofnięcie skargi wskazują, że w tym przypadku charakterystyka tego postanowienia nie wyczerpuje się na stwierdzeniu, że "umorzenie postępowania polega na jego przerwaniu, uchyleniu wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczeniu o dalszym jego nieprowadzeniu" (por. W. Chróścielewski: Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., SA/Kr 95/95, Palestra 1997, z. 3-4, s. 256, wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., GSK 774/04, niepubl.). Tego rodzaju postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyka również kwestii materialnoprawnych związanych z merytoryczną oceną aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Kategoryczna regulacja art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą "wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia" skłaniają doktrynę do stanowiska, zgodnie z którym "żadne prawomocne postanowienie sądu nie ma powagi rzeczy osądzonej. Dotyczy to również postanowień kończących postępowanie sądowe (postanowień odrzucających skargę i postanowień umarzających postępowanie" - por. T. Woś: Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 r., nr 5, s. 37). Na gruncie obecnej regulacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trudno z tym poglądem dyskutować. Nie ma w tym stanie rzeczy podstaw, aby walor powagi rzeczy osądzonej przypisywać postanowieniom. Przytoczone stanowisko, zgodnie z którym skoro postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zapadłe w wyniku cofnięcia skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a co za tym idzie, nie jest przeszkodą ponownego rozpoznania sprawy, jeżeli strona wystąpi ze stosownym żądaniem warto jednakże skonfrontować z treścią art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do orzeczeń zalicza również postanowienia (art. 160 cyt. ustawy). Pojęcie orzeczenia sądowego obejmuje przede wszystkim wyroki i postanowienia, przy czym z mocy art. 166 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ze względu na to, że ustawodawca w treści art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem orzeczeń prawomocnych (a nie tylko wyroków, jak to czyni w treści art. 171), konieczne jest przyjęcie, iż skutki prawne, o jakich mowa w art. 170 dotyczą wszystkich prawomocnych orzeczeń niezależnie od ich formy. Warto zauważyć, że w piśmiennictwie dotyczącym procedury sądowoadministracyjnej prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok składa się z sentencji i uzasadnienia (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 - Komentarz do art.132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 195), co w konsekwencji prowadzi do zasadnego wniosku, iż w przypadkach, gdy sporządzenie uzasadnienia wyroku jest obligatoryjne, nie można utożsamiać pojęcia wyroku wyłącznie z samą jego sentencją. W braku odmiennych regulacji prawnych, zasadę tę należy odnieść również do postanowień. Postanowienie o umorzeniu postępowania jako postanowienie kończące postępowanie, od którego służy skarga kasacyjna składa się z sentencji i obligatoryjnie sporządzanego uzasadnienia (art. 163 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wniosek nie pozwalający na utożsamianie pojęcia orzeczenia wyłącznie z samą jego sentencją znajduje podstawy w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie, że uzasadnienie nie jest częścią orzeczenia uniemożliwiłoby np. stosowanie art. 153 tej ustawy, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie są bowiem wyrażane w sentencji orzeczenia. W świetle powyższych regulacji należy przyjąć, że nie tylko wyroki, lecz również prawomocne postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zapadłe w wyniku cofnięcia skargi jest wiążące w zakresie wynikającym z tego orzeczenia, tj. zarówno z jego sentencji, jak i poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że ratio legis cytowanego unormowania polega na tym, że gwarantuje ono zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). W przypadku cofnięcia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej prawomocne umorzenie postępowania jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ.: LEX nr 250245). Zasadne jest stanowisko, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki: Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). W konsekwencji można zasadnie twierdzić, że jakkolwiek postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zapadłe w wyniku cofnięcia skargi nie korzysta w obecnym stanie prawnym z powagi rzeczy osądzonej, to w istocie determinując treść wyroku w innych sprawach ze skarg na ten sam akt organu jednostki samorządu terytorialnego (związku samorządowego) podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, bezpośrednio łączy się z kwestią powagi rzeczy osądzonej. Postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zapadłe w wyniku cofnięcia skargi nie dotyczy bowiem - jak wyżej sygnalizowano - wyłącznie kwestii proceduralnych. W świetle treści art. 60 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są zatem aktualne w stosunku do tego rodzaju postanowienia uwagi, iż rezultatem orzeczenia o umorzeniu postępowania jest pozostanie w mocy zaskarżonego aktu, lecz nie stanowi ono efektu działalności kontrolnej sądu administracyjnego (por.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 510). Uwagi te pozostają bowiem w sprzeczności z kompetencjami sądu administracyjnego określonymi w art. 60 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Warto podkreślić, że przepisy obowiązującego prawa dają podstawy do składania w różnym czasie przez szeroki katalog legitymowanych podmiotów skarg na te same akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wynika to z regulacji w myśl których każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy bądź powiatu (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w przypadku województwa aktem prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 z późn. zm.), może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (co nie jest ograniczone żadnym terminem) - zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Zwłaszcza uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są przedmiotem licznych skarg składanych w różnych terminach. Stwierdzenie przez Sąd, iż skarżąca nie wykazała swojej legitymacji skargowej, nie daje podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie oznacza jednak, iż pozbawia Sąd możliwości odniesienia się do podnoszonych w skardze zarzutów. Ocena zasadności bądź niezasadności podnoszonych zarzutów nie musi bowiem determinować rozstrzygnięcia Sądu dokonującego kontroli aktu i - z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie związanego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyłącznie zatem uzupełniająco należy podnieść, że zarzuty podnoszone w skardze na przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV", nie dają podstaw do kwestionowania poglądu, iż powyższy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie jest obarczony wadą skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W ocenie Sądu w procesie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego nie doszło ani do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ani do takiego naruszenia trybu postępowania, które miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia - w zakresie objętym zarzutami skargi. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej jakoby przy ustalaniu miejscowego planu dla obszaru [...] naruszono tryb jego uchwalania poprzez niezapewnienie zainteresowanym stronom udziału w debacie publicznej. Sąd podziela w tej kwestii pogląd organu, iż zainteresowanym umożliwiono zapoznanie się z treścią miejscowego planu poprzez jego wyłożenie do publicznego wglądu, jak i powiadomiono ich obwieszczeniem o terminie dyskusji publicznej nad planem. Rzeczywiście zmiana terminu debaty mogła utrudnić mieszkańcom udział w debacie, jednakże przy minimum staranności można było powziąć informację o nowym terminie. W istocie to do obowiązku organu należy zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, czyli stworzenie takich warunków, które pozwolą zainteresowanym na rzeczywisty udział w postępowaniu, a strona nie musi o to czynić starań. Jednak w przedmiotowej sprawie organ takie warunki zapewnił poprzez zawiadomienie w obwieszczeniu o terminie debaty, jak i poprzez umieszczenie informacji na tablicy ogłoszeń o zmianie terminu dyskusji. Można więc zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego uznać, iż skarżąca, która nie przybyła na pierwszy termin debaty nie zamierzała brać w niej udziału, a przy niewielkim wysiłku mogła się dowiedzieć o zmianie terminu. W kwestii zarzutu niewłaściwego sporządzenia załącznika graficznego do planu należy stwierdzić, iż również okazał się on nietrafiony. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzenie projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Uzasadnienie dla odstąpienia od zasady sporządzania planu w skali 1:1000 może być związane z przedmiotem ustaleń planu, który może spełnić swoje zadanie regulacyjne w większej skali. Wyjątek ten dopuszcza stosowanie zwiększonej skali planu, ale jej nie narzuca. Organ decyduje więc w jakiej skali należy sporządzić mapę (oczywiście w ramach dopuszczalnych odstępstw od zasady 1:1000), aby spełniła swoje zadanie regulacyjne. Należy zauważyć, iż powołane rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia "znaczny obszar", jest to więc kwestia oceny dokonywanej przez organ planistyczny, w jakiej skali wykonać mapę, aby spełniła swoje zadanie, w tym by plan był czytelny i nie powodował problemów przy późniejszych decyzjach o pozwoleniu na budowę. W przypadku przedmiotowego planu zastosowano skalę 1:2000, ponieważ organ uznał, iż objęty planem obszar jest już obszarem "o znacznej powierzchni". Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skargi stosowanie skali 1:1000 nie zwiększyłoby znacząco szczegółowości rysunku planu i jego poszczególnych elementów. Skala 1:2000 jest czytelna i zawiera wszystkie wymagane przepisami oznaczenia. W kwestii zaś zastosowania w planie "stosunkowo grubych linii rozgraniczających" należy zaznaczyć, że są one zgodne z powołanym wyżej rozporządzeniem, które w § 9 ust. 2 ustala wprost, iż przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Zgodnie z cytowaną normą grubość linii rozgraniczającej tereny o różnym sposobie użytkowania wynosi 0,7 mm. Oceniając kwestie niezgodności kwestionowanej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna-Zdrój przyjęte uchwałą Rady Gminy i Miasta Piwniczna - Zdrój Nr XXIII/208/2000 z dnia 7 listopada 2000 r. określa, iż tereny, obejmujące działki nr 1, 2, 3, 4, należące do skarżącej, są terenami istniejących lasów pełniących funkcje ochronne i gospodarcze oraz rejony szczególnie predysponowane do realizacji usług i urządzeń turystyki, rekreacji i sportu. Natomiast zgodnie z postanowieniami miejscowego planu działki o nr 2, 3, 4 są usytuowane na terenach oznaczonych symbolami ZL i R - enklawy użytków rolnych, wyłączone spod zabudowy i pozostawione do użytkowania rolniczego. Na obszarze ZL - istniejących terenów leśnych - obowiązuje dotychczasowy sposób użytkowania terenu, tj. użytkowanie leśne. Właściciele lasów obowiązani są do trwałego utrzymania lasów. Obowiązuje zakaz samowolnej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych i ograniczenie realizacji obiektów nie związanych z gospodarką leśną. Natomiast działka nr 1 obejmuje tereny o symbolach ZL, L, LZ, R/ZL oraz R. Tereny LZ, to tereny zadrzewione i zakrzewione z obowiązkiem uzupełniania zadrzewień i zakrzewień. Tereny R/ZL to fragmenty użytków rolnych postulowane do zadrzewień i zalesień z powodu zagrożenia osuwania się mas ziemnych. Wprowadzony w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium nie oznacza dokładnego przepisania odpowiednich postanowień studium do planu. Studium, jako akt o wysokim stopniu ogólności, będący wyrazem polityki planistycznej gminy, wyznacza ogólne założenia poza które organ nie może wyjść przy ustalaniu miejscowego planu. W takim sensie postanowienia planu mają być zgodne ze Studium, a miejscowy plan ma uwzględniać postanowienia studium. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego konkretyzuje wytyczne zamieszczone w Studium. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu postanowienia planu dotyczące działek skarżącej nie są sprzeczne ze Studium. Studium wyraźnie stwierdza, iż teren ten to istniejące lasy pełniące funkcje ochronne i gospodarcze. W planie postanowiono, iż należy utrzymać dotychczasowy sposób użytkowania, a więc leśny i częściowo rolniczy. Nie ma tu niezgodności pomiędzy studium a planem. To, że gmina nie zdecydowała się na przeznaczenie akurat tych działek jako terenów szczególnie predysponowanych do realizacji usług i urządzeń turystyki, rekreacji i sportu, jest wyrazem polityki gminy dostosowanej do ukształtowania terenu i warunków środowiskowych. Jednakże postanowienia kwestionowanej uchwały nie wychodzą poza ogóle ramy przeznaczenia tych terenów nakreślone w Studium. Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Nowy plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości skarżącej nakazując użytkować je zgodnie z dotychczasowym sposobem. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zatem zarzut naruszenia prawa, tj. powołanych w skardze przepisów Konstytucji, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. należało uznać za nietrafny. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skarga E. K. na uchwałę Nr XLII/326/06 Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój, Jednostka strukturalna "A.IV" [...], podlegała oddaleniu zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.