III SA/Łd 48/08

Dnia 27 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. 1) orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Zarządu Powiatu w O. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Zarząd Powiatu w O., działając na podstawie art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powierzył S. S. na czas nieokreślony pełnienie obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. Pismem z dnia [....] Wojewoda [...], działając w oparciu o treść art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 76 ust. 1, art. 77a i art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, zawiadomił Zarząd Powiatu w O. o wszczęciu w dniu 2 listopada 2007 roku z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B., zwracając się jednocześnie z prośbą o wyjaśnienie, czy uchwała została podjęta zgodnie z art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.) tzn. w wyniku przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru kandydatów na wolne stanowisko kierownicze oraz czy zatrudnienie poprzedzone zostało zasięgnięciem opinii, o której mowa w art. 112 ustawy o pomocy społecznej i czy kandydat spełniał wymogi określone w art. 122 tej ustawy. W piśmie z dnia 28 listopada 2007 roku, stanowiącym odpowiedź na zapytanie Wojewody [...], Starosta [...] wskazał, że powierzenie obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. poprzedzone zostało przeprowadzeniem stosownego postępowania w sprawie naboru na wolne stanowisko kierownicze. Ze względu jednak na brak ofert (w toku postępowania nie wyłoniono żadnego kandydata) uchwałą z dnia [...], Nr [...] Zarząd Powiatu w O. powierzył obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. Z. P. – Głównej Księgowej na okres od dnia 1 września 2005 roku do 30 września 2005 roku. Wobec natomiast braku zgody Z. P. na dalsze pełnienie obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej, obowiązek ponownie powierzono S. S. Zasięgnięcie natomiast wymaganej opinii, o której mowa w art. 112 ustawy o pomocy społecznej nastąpiło w dniu 31 grudnia 2003 roku, przed pierwszym powierzeniem S. S. pełnienia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. W dniu 31 grudnia 2007 roku Wojewoda [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 50 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. Podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa – art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż stosownie do treści art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze zatrudnianych na podstawie mianowania i umowy o pracę jest otwarty i konkurencyjny. W świetle zaś art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie. Osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są natomiast obowiązane posiadać co najmniej 3 – letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. W niniejszej natomiast sprawie, jak wynika z wyjaśnień Starosty [...], w okresie od dnia 15 stycznia 2004 roku do dnia 31 sierpnia 2005 roku Zarząd Powiatu w O. kolejnymi uchwałami powierzał obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. na czas określony S. S. Powierzenie obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej na czas określony poprzedzone zostało zasięgnięciem opinii Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. z dnia 31 grudnia 2003 roku. Nabór na wolne stanowisko kierownicze ogłoszony został w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 16 sierpnia 2005 roku. Ze względu jednak na brak ofert uchwałą z dnia [...], Nr [...] Zarząd Powiatu w O. powierzył obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. Z. P. – Głównej Księgowej na okres od dnia 1 września do 30 września 2005 roku. Brak zgody Z. P. na dalsze pełnienie obowiązków spowodowało, że uchwałą z dnia [...], nr [...] Zarząd Powiatu w O. powierzył na czas nieokreślony pełnienie obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. S. S. Podejmując powyższą uchwałę naruszono jednak wskazane powyżej przepisy. Stanowisko Dyrektora Pomocy Społecznej jest bowiem zaliczane do grupy kierowniczych stanowisk urzędniczych z mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.). Zarząd powinien zatem, w ocenie organu nadzoru, przeprowadzić postępowanie w sprawie naboru na stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. również przed powierzeniem stanowiska S. S., po rezygnacji poprzedniego kandydata. W świetle bowiem obowiązujących przepisów prawnych, obowiązek przeprowadzenia konkursu na wolne stanowisko urzędnicze ma charakter bezwzględny, a ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż istotnym naruszeniem prawa jest również niezasięgnięcie ponownej opinii, o której mowa w art. 112 ustawy o pomocy społecznej i powierzenie obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej kandydatowi, który w dniu 31 października 2006 roku posiadał staż pracy w pomocy społecznej wynoszący jedynie 2 lata i 9 miesięcy. Dokonując oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem Wojewoda [...] nie stwierdził jej nieważności z uwagi na upływ terminu, od dnia jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w O. podzielił zarzuty podniesione w skardze, pozostawiając jednocześnie rozstrzygnięcie sprawy do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7. W myśl art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zarządu Powiatu w O. z dnia [...], Nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody [...], który kontrolując zaskarżoną uchwałę Zarządu Powiatu w O. z dnia [...], Nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B., stwierdził naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Bezspornym jest bowiem, iż powołany na stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej kandydat nie został wyłoniony w drodze konkursu, jak również kandydatura ta nie spełniała wymogów formalnych określonych w art. 112 ust. 7 i 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Podnieść należy, że stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Kwestie natomiast związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do wykonywania czynności w zakresie uregulowanym w ustawie o pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy, pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Szczegółowe zaś unormowania związane z nawiązaniem stosunku pracy zawarte są w art. 3 - 7 ustawy, która z kolei w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych. Wydane natomiast na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) w załączniku nr 3 do rozporządzenia określa wykaz stanowisk pracowniczych, wśród których znajduje się stanowisko dyrektora (kierownika) jednostki. W ocenie Sądu z przepisów tych wyraźnie wynika, iż dyrektor jednostki organizacyjnej jest pracownikiem samorządowym zajmującym stanowisko kierownicze i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania. Zgodnie z art. 3a ust. 1 powołanej ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Szczegółowe natomiast zasady przeprowadzania naboru w trybie konkursu określone zostały w art. 3a ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d ustawy. Skoro zatem Dyrektor Domu Pomocy Społecznej nie jest zatrudniany na podstawie powołania, to należy wskazać, że jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę (art. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych). W związku z tym, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 jest otwarty i konkurencyjny. Zgodnie natomiast z treścią art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8 zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. W myśl zaś art. 122 ust. 1 powołanej ustawy, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3 – letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. W rozpoznawanej natomiast sprawie, jak wynika z akt sądowych, powierzenie obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych oraz z naruszeniem art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przed powierzeniem na czas nieokreślony obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej S. S., Zarząd Powiatu w O. nie zasięgnął ponownie (aktualnej) opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie, o której mowa w cytowanym powyżej art. 112 ustawy o pomocy społecznej, lecz oparł się na opinii z dnia 31 grudnia 2003 roku. Ponadto, na co zwrócił również uwagę organ nadzoru, pełnienie obowiązków Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. powierzono kandydatowi, który w dniu podjęcia uchwały tj. [...] posiadał staż pracy w pomocy społecznej wynoszący zaledwie 2 lata i 9 miesięcy. Reasumując powyższe rozważania wskazać zatem należy, że do nawiązania stosunku pracy z Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej, który jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, jest otwarty i konkurencyjny, zaś uprawnienie zarządu powiatu przewidziane w art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że powołanie kierownika jednostki organizacyjnej, jakim jest Dyrektor Domu Pomocy Społecznej może nastąpić z pominięciem ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności art. 3a ust. 1 tej ustawy. Zwłaszcza, że w obowiązującym stanie prawnym obowiązek przeprowadzenia naboru w trybie konkursu na wolne stanowisko urzędnicze ma charakter bezwzględny i ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2007 roku, sygn. akt II OSK 1445/07, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2007 roku, sygn. akt III SA/Łd 514/07, niepublik., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjynego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2007 roku, sygn. akt III SA/Łd 699/07, niepublik.). Powierzając obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej, Zarząd Powiatu obowiązany jest także każdorazowo do zasięgnięcia o kandydacie opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie i ustalenia, czy kandydat ten posiada co najmniej 3 – letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Badając zatem zgodność zaskarżonej uchwały, która podjęta została z pominięciem art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych (nie przeprowadzono ponownego konkursu), a ponadto narusza art. 112 ust. 7 oraz art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie bowiem to treści art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, jaki w tym przypadku będzie miał zastosowanie jest art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem - art. 82 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W oparciu o treść art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy. a.ł.