I OSK 980/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) NSA Jerzy Krupiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 129/08 w sprawie ze skarg S. J., M. D. i [...] Spółka Akcyjna w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 129/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J., M. D. i [...] Zakładów [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu podniesiono, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd odniósł się do zarzutu skargi [...] Zakładów [...] braku kompetencji Wojewody Mazowieckiego a następnie Ministra Infrastruktury do rozstrzygania o tej części decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola, która odnosi się do gruntu ponad powierzchnię 2476 m. kw., gdyż zdaniem skarżącego grunt ten nie stanowi własności Skarbu Państwa, lecz własność komunalną. Minister przyjął bowiem, że przedmiotowy grunt o powierzchni 4392 m.kw. stanowi własność Skarbu Państwa pozostający w użytkowaniu wieczystym Spółki. Natomiast Spółka ma w użytkowaniu wieczystym grunt o powierzchni 2476 m.kw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie poczynienie ustaleń dotyczących tej kwestii i nie rozpoznanie zarzutu skarżącego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zalecenia ponownie rozpoznając sprawę Sąd w pierwszej kolejności poczynił ustalenia dotyczące właściwości organów orzekających w sprawie, co w istocie sprowadzało się do ustalenia, czy Skarb Państwa ma tytuł własności do gruntu ponad powierzchnię 2476 m.kw., czy też - jak twierdzi skarżący [...] Zakłady [...] - właścicielem tego gruntu jest Miasto Stołeczne Warszawa. Jak wynika z zaświadczenia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie z 19 października 1948 r. nieruchomość położona w W. przy ul. B. (hip. nr [...]), której właścicielami ujawnieni byli w J. J., J. J. i E. J. w częściach równych na mocy wniosku z dnia 22 marca 1928 r. zawiera powierzchni 5629, 01 (k. 2 teczka I). Na mocy art.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.279) grunt objęty powyższą księgą wieczystą przeszedł na własność Państwa z zastrzeżeniem, że zaświadczenie nie dotyczy dowodu własności budynków ewentualnie znajdujących się na gruncie (zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z 15 listopada 1974 r. - k.13, teczka II). Następnie na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola z dnia [...] lipca 1978 r. (oraz decyzji tego samego organu z dnia [...] sierpnia 1978 r. (nr [...]), na wniosek Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola z dnia 29 sierpnia 1978 r., ujawniony został w dziale II księgi wieczystej Kw nr [...] (hip. [...]) Skarb Państwa (k.25,26, teczka III). Ze znajdujących się w aktach administracyjnych wypisów z ewidencji gruntów wynika, że przedwojenna nieruchomość o powierzchni 5629 m.kw. położona przy ul. B., hip. [...] stanowi obecnie część działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (mapa k.65, teczka I ). Tytuł własności do części działki nr [...] o powierzchni 4392 m.kw. stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast cz. dz. nr [...] o pow.1112 m.kw. (kw [...]), część działki nr [...]o pow.10 m.kw. (kw. nr [...]), część działki nr [...] o pow.31 m.kw. (kw. nr [...]), część działki nr [...] o pow. 9 m.kw. (kw 1[...]), część działki nr [...] o pow.17 m.kw. (kw. nr [...]), część działki nr [...] o pow.9 m.kw. ( kw nr [...]), część działki nr [...] o pow.24 m.kw. (kw. nr [...]), część działki nr [...] o pow.25 m.kw. (kw nr [...]) stanowią własność Miasta Stołecznego Warszawy (rozliczenie powierzchni k.22, teczka II, k.47 teczka V). Potwierdzają to wypisy z ewidencji gruntów (k.35-45, teczka IV i k.3545, teczka V) oraz następujące decyzje komunalizacyjne Wojewody Warszawskiego: nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. (dot. działki nr [...]),z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] ( dot. działki nr [...]), z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] (dot. działki nr [...]), z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] (dot. działki nr [...]), z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] (dot. działki nr [...]), z dnia [...] maja 1993 r., nr [...] (dot. działki nr [...]), z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] (dot. działki nr [...]), z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] (dot. działki nr [...]), z dnia [...] lutego 1994 r. , nr [...] (dot. działki nr [...]). Wszystkie wskazane wyżej decyzje komunalizacyjne zaopatrzone są w klauzulę prawomocności (k.26-34, teczka IV). Opis graficzny przedstawia mapa sporządzona 21 marca 2000 r. (k.46, teczka IV). Z powyższych dokumentów: zaświadczenia z księgi wieczystej nieruchomości przy ul. B. (Hip. nr [...]), wymienionych powyżej decyzji komunalizacyjnych, wypisów z ewidencji gruntów, mapy wraz z rozliczeniem powierzchni wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że tytuł własności do gruntu o powierzchni 4392 m.kw. przysługuje Skarbowi Państwa. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że z tej powierzchni decyzja uwłaszczeniowa wydana przez Wojewodę Mazowieckiego z dnia [...] lipca 1992 r., nr [...] obejmowała jedynie grunt o powierzchni 2476 m.kw. Okoliczność, że uwłaszczeniem na rzecz [...] Zakładów [...] objęto powierzchnię 2476 m.kw., nie oznacza, że pozostała część z powierzchni z 4392 m.kw. nie należała do Skarbu Państwa, lecz stanowiła własność komunalną. Takiemu stwierdzeniu przeczą wymienione powyżej dokumenty: wypisy z ewidencji gruntów, prawomocne decyzje komunalizacyjne, mapa wraz z rozliczeniem powierzchni oraz zaświadczenie z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowo zatem i zgodnie z właściwością orzekały organy administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] lipca 1978 r. i z dnia [...] sierpnia 1978 r. Zarzut nieważności jest zatem chybiony. Kolejne zarzuty skargi [...] Zakładów [...] SA tj. naruszenia art. 77 § 1 kpa przez pominięcie faktu wypłacenia przedwojennym właścicielom odszkodowania oraz wątpliwości co do tożsamości A J. jako spadkobiercy J. i W. J. i naruszenia art.156 §2 kpa przez stwierdzenie nieważności decyzji, która wobec wypłaty odszkodowania, zdaniem skarżącego wywołała nieodwracalne skutki prawne, Sąd uznał za bezzasadne. Fakt wypłacenia odszkodowania nie ma znaczenia dla oceny decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa, bowiem w postępowaniu nadzwyczajnym w tym trybie organ nadzoru bada jedynie, czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Okoliczność wypłaty odszkodowania nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, na ten temat zarówno w orzecznictwie i literaturze przedmiotu wypracowano szereg zasad, zgodnie z którymi decyzja wywoła skutek nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. Prawidłowo organ nadzoru przyjął, że wypłacenie odszkodowania nie jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest to skutek, który miałby być oceniany, jako odwracalny lub nieodwracalny. Fakt wykonania zobowiązania pieniężnego może mieć znaczenie przy ponownym ustalaniu odszkodowania lub rozpatrywaniu żądania odszkodowania w trybie art. 160 kpa. Ponadto skarżący nie wykazał, jaki wpływ na treść decyzji miało, według jego twierdzeń, zakończenie postępowania bez wysłuchania skarżącego. Jak wynika z akt administracyjnych [...] Zakłady [...] brały aktywny udział w postępowaniu nadzorczym (pismo z dnia 29 stycznia 2003 r.- k.74, teczka V, zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego - k.117, teczka I). Za chybiony należy uznać zarzut dotyczący tożsamości A. J. z powodu li tylko innej pisowni jego nazwiska. Dokumentem z którego wynika, że A. J. jest spadkobiercą J. i W. J. jest postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 27 grudnia 1978 r. (sygn. II Ns [...]) - k.8, teczka IV. Z powyższych względów Sąd uznał skargę [...] Zakładów [...] za nieuzasadnioną. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi S. J. i A. J., według których Minister Infrastruktury powinien również rozpatrzeć prawidłowość decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] lipca 1978 r. Minister Infrastruktury prawidłowo postąpił utrzymując w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] sierpnia 1978, nr [...] z powodu rażącego naruszenia wówczas obowiązującego art.115 §1 kpa. Przepis ten bowiem mógł być zastosowany, gdy odwołanie wniosły wszystkie strony. Natomiast w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] lipca 1978 r. wniosła jedynie E. J., podczas gdy stronami byli jeszcze spadkobiercy nieżyjących w dacie wydania decyzji z [...] lipca 1978 r. J. J. (zmarł 13 lutego 1973 r.) oraz J. J. (zmarł 14 września 1967 r.). Do udziału w sprawie nie zostali wezwani spadkobiercy, oni też nie złożyli odwołania od decyzji z [...] lipca 1978 r., a dodatkowo adresatem decyzji z [...] sierpnia 1978 r. był nieżyjący w dacie jej wydania J. J. Doszło więc przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. do rażącego naruszenia dawnego art. 115 §1 kpa z dwóch powodów: odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. nie zostało wniesione przez wszystkie strony oraz skierowano decyzję z [...] sierpnia 1978 r. do osoby nieżyjącej. W ocenie Sądu słusznie rozstrzygnął Minister Infrastruktury uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] i umarzając w tej części postępowanie z wniosku spadkobierców przedwojennych właścicieli nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] sierpnia 1978 r. powoduje konieczność rozpoznania odwołania E. J. od decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] lipca 1978 r. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione w trybie zwykłym i dlatego pierwszeństwo weryfikacji decyzji ma tryb zwykły a nie późniejszy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1978 r., od której nie zostało rozpoznane odwołanie i dlatego słuszne było umorzenie postępowania z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez [...] Zakłady [...] S.A. w W. Zarzucono Sądowi naruszenie art. 174 § 2 w zw. z art. 190 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sprzeczne z zaleceniem NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r., I OSK 1205/05 ustalenie własności części działki nr [...] o pow. 2476 m2 której użytkownikiem wieczystym jest Spółka [...] S.A. Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. wniosła o jej oddalenie, natomiast S. J. wniósł o: a) oddalenie skargi kasacyjnej, b) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., c) stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2004 r. jako skierowanej do podmiotu nie będącego stroną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego nr [...] z [...] lipca 1992 r. w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej nr [...] (dz. ew. nr [...] i [...]). Decyzja ta stała się prawomocna na skutek oddalenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2008 r. I OSK 369/08 skargi kasacyjnej [...] Zakładów [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1395/05. Na skutek powyższych rozstrzygnięć [...] Zakłady [...] S.A. w W. utraciły tytuł prawno-rzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji także i legitymację procesową w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy należało uznać, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.