II OSK 1343/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1213/07 w sprawie ze skargi A. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. P. i K. P. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1213/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Oświęcimia z dnia [...] października 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku warsztatowego obsługi samochodów (diagnostyka, serwis bez blacharstwa i lakiernictwa) wraz z parkingiem na około 20 samochodów i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] przy ul. O. w Oświęcimiu. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. złożyli A. P. i K. P., zarzucając przekroczenie uprawnień do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) w związku z art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności był przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., czyli okoliczność, że decyzja z dnia [...] października 2003 r. znak: [...] Prezydenta Miasta Oświęcimia zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Odnośnie przedmiotowej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie za przepis dający podstawę do stwierdzenia nieważności przyjęło art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ten nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Oświęcimia. W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza akt postępowania w przedmiocie wydania decyzji z dnia [...] października 2003 r. Prezydenta Miasta Oświęcimia wskazuje, że decyzja ta jest nieważna, ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie występuje rażąca sprzeczność przedmiotowej decyzji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym naruszając przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Sąd wskazał, że z przepisów art. 2 ust. 1, art. 39 ust. 1 i art. 40 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przedsięwzięcie inwestycyjne objęte decyzją Prezydenta Miasta Oświęcimia musi być zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja której dotyczy przedmiotowa decyzja Prezydenta usytuowana jest w obszarze oznaczonym w planie symbolami 9 MM, który został określony w planie zagospodarowania przestrzennego jako "teren przeznaczony na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach". Dla rejonu ulicy O. plan stanowił, że "preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne", a funkcja usługowa została dopuszczona w formie "lokali usługowych w parterach". Tymczasem Prezydent Miasta Oświęcimia w decyzji z dnia [...] października 2003 r. pozytywnie ocenił na opisanym terenie inwestycję w postaci wybudowania odrębnego budynku mieszkalnego i odrębnego budynku usługowego. Sąd w całości podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż planowana inwestycja jest sprzeczna w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym zapisem planu o przeznaczeniu terenu, a tym samym przesądza o tym, że decyzja z dnia [...] października 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący A. P. i K. P., zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarżący zarzucają naruszenie art. 2, art. 20, art. 21 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich nieuwzględnienie w sprawie, mimo iż stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2003 r. Prezydenta Miasta Oświęcimia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu narusza te przepisy ograniczając zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności skarżących. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieuwzględnienie w sprawie norm dotyczących przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza przesłanek wynikających z art. 1 tej ustawy odnoszących się do interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia uchwały z dnia 29 października 1997 r. nr XLIX/389/97 Rady Miejskiej w Oświęcimiu zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją, obręb [...], poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 10 planu w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem 9 MM wyklucza możliwość budowy samodzielnego budynku usługowego spełniającego ustalone w planie kryteria (ilość kondygnacji), oraz poprzez nieuwzględnienie wszystkich postanowień tej uchwały, a zwłaszcza jej części ogólnej i treści § 3 planu, zgodnie z którym podstawowym przeznaczeniem terenów objętych inwestycją są równorzędne cele mieszkaniowe i usługowe. Ponadto skarżący zarzucają naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na 1) nieuwzględnieniu w sprawie obszaru nieruchomości, na której znajdować się miała planowana inwestycja, który to obszar warunkuje możliwość zabudowy; nieuwzględnieniu charakteru i rodzaju zabudowy nieruchomości sąsiednich; nieuwzględnieniu całości przepisów uchwały z dnia 29 października nr XLIX/389/97 Rady Miejskiej w Oświęcimiu, a zwłaszcza § 3 tej uchwały; 2) pominięciu ujawnionych w sprawie okoliczności dotyczących ustalenia zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego; przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z dnia [...] października 2003 r. Prezydenta Miasta Oświęcimia, a nie zachodzą one w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżący podnoszą także zarzut naruszenia art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie naruszenia powołanych przepisów Konstytucji RP oraz przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżący podnoszą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu przez Sąd, że sprzeczność decyzji z przepisami prawa jest wystarczającą okolicznością do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu oraz przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Oświęcimia z dnia [...] października 2003 r. znak [...], a nie zachodzą one w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania – zwłaszcza art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – przez Sąd pierwszej instancji. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, umożliwiając stronom postępowania, a w przypadku zaskarżenia wyroku Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, kontrolę tego czy Sąd pierwszej instancji orzekał w zgodzie z obowiązującym prawem i nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu (zob. wyrok NSA z 15 maja 2007 r. sygn. akt II FSK 664/2000, Lex Polonica nr 1800561). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. interpretację przepisów prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy i tego zabrakło w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Co prawda Sąd pierwszej instancji przywołał przepisy, które jego zdaniem dawały podstawę do podjęcia kwestionowanego wyroku, ale nie dokonał, a przynajmniej nie uwidocznił, koniecznej operacji logicznej, którą przeprowadził, stosując określone normy prawa w rozstrzyganej sprawie. Sam fakt stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym ustaleniem planu, bez przeprowadzenia owej operacji logicznej, to zdecydowanie za mało, aby uznać, że możliwa jest kontrola zaskarżonego wyroku. I nie zmienia tej oceny zasadny zresztą, wywód Sądu pierwszej instancji co do skutków rażącego naruszenia prawa. Rzecz w tym, aby te rozważania przenieść na grunt rozpatrywanej sprawy. Czyniąc to trzeba mieć na uwadze konieczną precyzję w przywoływaniu ustaleń planu (w zaskarżonym wyroku tej precyzji zabrakło) i konieczność wykazania, postulowanej zresztą, wyraźnej i oczywistej sprzeczności treści przedmiotowej decyzji z treścią ustaleń planu, z jednoczesnym uzasadnieniem kwestii jednoznaczności treści planu. Już te wady zaskarżonego wyroku przesądzają o zasadności skargi kasacyjnej i powodują, że na znaczeniu tracą pozostałe zarzuty skargi. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.