II OSK 1334/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 138/08 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 138/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. uchylił zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2003r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku Kamiennej z [...] grudnia 2002r. nakazującą rozbiórkę M. K. samowolnie wybudowanej nawierzchni asfaltowej wraz z poboczem z tłucznia na drodze dojazdowej na działce o nr ew. [...] w S. przy ul. [...] od strony ul. [...] i na drodze wewnętrznej na terenie tej działki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz art. 30 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i związanie sądu administracyjnego oceną prawną zawarta tak w wyroku NSA z 23 stycznia 2008r. sygn. akt II OSK 1913/06 jak i w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 września 2002r. sygn. akt II SA/Kr 1706/01. Sąd I instancji uznał iż nieprawidłowo organy administracyjne uwzględniły tylko część uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 17 września 2002r. w której mowa była o realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 17 września 2002r. samo powołanie art. 48 Prawa budowlanego nie nakazywało organom administracyjnym wydania nakazu rozbiórki w oparciu o tę normę prawną. Sąd zlecił natomiast organom rozważyć celowość zastosowania art. 81c ust 2 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie. Z uwagi zaś na sytuację, iż inwestor otrzymał od właściwego organu informację, że realizacja budowy nie wymaga uzyskania pozwolenia – nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Nie rozważając stanowiska Sądu zawartego w wyroku z 17 września 2002r. co do możliwości zastosowania art. 81c ust 2 Prawa budowlanego, organ administracyjny dopuścił się naruszenia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o NSA. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. B. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędne ustalenie, że organ nadzoru budowlanego naruszył art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o NSA, wydając nakaz rozbiórki z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2008r. i wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów według norm przypisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej podniósł, iż kontrolowane decyzje rozbiórkowe oparte zostały na art. 48 Prawa budowlanego, bowiem inwestycje drogowe M. K. bezspornie były samowolą budowlaną. W świetle materiałów sprawy niezrozumiałe jest usprawiedliwienie inwestora, który w procesie budowlanym dysponował jedynie pozwoleniem na wycięcie 5 drzew rosnących na terenie drogi dojazdowej. Nie doszło więc, w postępowaniu administracyjnym, jak przyjął to Sąd I instancji do naruszenia art. 30 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Strona oparła je jedynie na jednej z możliwych podstaw kasacyjnych, to jest naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnie (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Autorowi skargi kasacyjnej chodzi o błędne uznanie, iż kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje organów administracyjnych naruszały art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm. ). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny choć powołuje się na ocenę prawną i związanie go wskazaniami wyroku z 17 września 2002r., sygn. akt II SA/Kr 1706/01 pominął stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1913/06. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym orzeczeniu wskazał jak należy interpretować wyrok NSA Ośrodka zamiejscowego w Krakowie z 17 maja 2002r., uznając iż przesądzona w nim została kwestia samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego) i nie ma w tej sprawie "zastosowania art. 51 ust 4 ustawy Prawa budowlanego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do kwestii stanowiącej podstawę wydania decyzji kontrolowanej w uprzednim postępowaniu sądowo – administracyjnym wogóle się nie odniesiono, akcentując tylko fragment dotyczący możliwości zastosowania w sprawie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego. Choć Sąd I instancji w zaskarżonym obecnie wyroku przeprowadził prawną interpretację podstaw prawnych wydanych decyzji – art. 48 Prawa budowlanego, jednakże nie przedstawił w zasadzie stanowiska według jakiego trybu przepisów prawa budowlanego art. 48 czy 51 – mają prowadzić postępowanie organy administracyjne. Uznał jedynie, iż w sytuacji gdy organy błędnie poinformowały inwestora o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Poglądu tego nie sposób podzielić. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych przez Sąd decyzji – ustawa Prawo budowlane z 1994r. w stosunku do samowoli budowlanej przewidywała jedynie dwa tryby – art. 48 odnoszący się do obiektu budowlanego lub jego części i art. 50 i 51 – mający zastosowanie w przypadkach innych aniżeli określonych w art. 48. Wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 17 września 2002r. jednoznacznie wykluczył możliwość zastosowania do przedmiotowej inwestycji art. 51 Prawa budowlanego uznając, iż "w niniejszej sprawie przypadek taki nie zachodzi", "nie ma więc w sprawie zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego". Równocześnie wyrok ten wskazał tryb postępowania uznając, iż inwestycja "jest samowolą budowlaną (art. 48 Prawa budowlanego)". Tak więc nie można uznać by organy administracyjne wybierając tryb z art. 48 Prawa budowlanego do przedmiotowej inwestycji naruszyły przepis art. 30 ustawy z 11 maja 1995r. o NSA. Jednakże tak organy administracyjne, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując prawidłowość decyzji rozbiórkowych wydanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego – nie wziął pod uwagę brzmienia art. 49 Prawa budowlanego, który w dacie wydawania kwestionowanych decyzji – nie pozwalał na wydanie nakazu rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy. W aktach sprawy jak również w samych uzasadnieniach kontrolowanych decyzji przyjęta została data zrealizowanej budowy na maj 1995r. Tak więc i w dacie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku Kamiennej [...] grudnia 2002r. i oczywiście w dacie decyzji organu II instancji [...] luty 2003r. – 5 letni okres z art. 49 Prawa budowlanego już upłynął. Zaakcentowana zaś również w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku kwestia możliwości zastosowania w sprawie art. 81 ust 2 Prawa budowlanego ma zdaniem obecnego składu NSA, drugorzędne znaczenie. Postanowienia wydawane w oparciu o przepis art 81c ust 2 – nie stanowią bowiem podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje dopiero sytuację prawną stron postępowania. Działania organów w tym trybie zmierzają wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych (dowodowych) których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Może mieć więc w sprawie jedynie pomocnicze zastosowanie. Przytoczone wyżej względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić stanowisko wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na oceną czy wymogi wskazane w przepisie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003r. zostały ustalone i spełnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na podstawie art. 207 § 2 powyższej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na względzie zaangażowanie stron w niniejszej sprawie, ich aktywności w postępowaniu sądowo – administracyjnym oraz zakres zarzutów skargi kasacyjnej.