II SA/Łd 1079/07

Dnia 8 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) odmawiającą inwestorowi J. J. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z usługą w parterze wraz z instalacjami wewnętrznymi gazu, energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej w Ł. przy ul. A (róg ul. B), na działce nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji wskazał, że w dniu 15. czerwca 2007 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek J. J. o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie przepisu art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o projekt techniczny odprowadzenia wód opadowych w sposób zgodny z uchwałą Nr LXXII/1623/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27. grudnia 2001 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w granicach ulic: Podchorążych, Dąbrowszczaków, Rąbińskiej i terenów zespołu mieszkaniowego "Leśny Jasieniec" oraz wymaganiami technicznymi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji na podłączenie przedmiotowej posesji do sieci kanalizacji deszczowej, a także przedłożenia szeregu wymienionych dokumentów w przypadku przedstawienia zamierzeń inwestycyjnych wykraczających poza działkę nr [...]. W postanowieniu powyższym wskazano termin jego uzupełnienia i zawarto pouczenie, że niewykonanie w terminie określonych obowiązków spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. J. J. w zakreślonym w powyższym postanowieniu terminie, pismem z dnia 27. sierpnia 2007 r. wskazał, że ani wniosek o pozwolenie na budowę, ani też załączona do niego dokumentacja nie posiadają żadnych nieprawidłowości, ponieważ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w przypadku braku w pasie drogowym przylegającym do działki sieci miejskiej kanalizacji deszczowej ma prawo odprowadzać wody opadowe na nieutwardzony teren działki, gdyż posiada na jej terenie wszystkie inne media, w tym kanalizację sanitarną, a ponadto oświadczył, iż nie planuje żadnych zamierzeń inwestycyjnych wykraczających poza przedmiotową działkę. W dniu [...] Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, odmówił J. J. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 15. czerwca 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono przebieg postępowania, oraz wskazano na istotne w przedmiotowej sprawie zapisy obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu miejscowego, a mianowicie na uzależnienie realizacji zabudowy od wybudowania sieci kanalizacji deszczowej w celu odprowadzania wód opadowych i odwodnienia terenu do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej oraz na zakaz odprowadzenia zanieczyszczonych wód opadowych do wód powierzchniowych i do gruntu. W decyzji tej wskazano także na zapis art. 35 ust. 1 pkt 1 – Prawa budowlanego obligującego organ rozpatrujący wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę do sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono także, że inwestor nie uzupełnił w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, a załączony do wniosku projekt jest niezgodny z wyżej wskazanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od tej decyzji organu pierwszej instancji odwołał się w ustawowo przewidzianym terminie, inwestor wnosząc o jej uchylenie oraz o wydanie decyzji merytorycznej. Skarżący w uzasadnieniu odwołania, nie negując istnienia przytoczonych w decyzji zapisów planu miejscowego, krytycznie odniósł się do przedstawionego w decyzji uzasadnienia orzeczenia, podnosząc, iż cała kontrowersja sprowadza się do problemu wykładni przepisów obowiązującego prawa. W ocenie inwestora zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] narusza art. 4 Prawa budowlanego, gdyż odmawia prawa do zabudowy przedmiotowego z powodu przesłanek, których spełnienie jest od niego niezależne. Zdaniem inwestora wybudowanie kanalizacji deszczowej nie jest bowiem ani zadaniem, ani obowiązkiem właściciela nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną, przeznaczoną pod zabudowę budynkiem jednorodzinnym. Wojewoda [...] w wyniku rozpatrzenia powyższego odwania stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, iż prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest immanentnie związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie w drodze odpowiednich przepisów powszechnie obowiązujących, a tymi przepisami są przepisy ustaw, ale również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w granicach ulic: Podchorążych, Dąbrowszczaków, Rąbińskiej, i terenów zespołu mieszkaniowego "Leśny Jasieniec", ponieważ zgodnie z zapisem par. 7 pkt 1 Rozdziału III zawierającym ustalenia szczegółowe dla całego obszaru objętego planem w zakresie zagospodarowania terenów, realizacja zabudowy uwarunkowana jest wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, natomiast działka na której ma powstać projektowana inwestycja nie jest jeszcze zabudowana i inwestor nie przewiduje budowy kanalizacji deszczowej. Ponadto zgodnie z zapisem par. 6 pkt 1 Rozdziału III zawierającym ustalenia szczegółowe dla całego obszaru objętego planem w zakresie ochrony środowiska zakazuje się odprowadzenia nie oczyszczonych ścieków sanitarnych oraz zanieczyszczonych wód opadowych do wód powierzchniowych i do gruntu. W tak ustalonym stanie prawnym organ odwoławczy stwierdził, iż realizacja zabudowy na terenie wskazanym we wniosku możliwa jest tylko wówczas, gdy wody opadowe będą odprowadzane do kanalizacji deszczowej. Rozwiązanie takie winien uwzględniać przedłożony przez inwestora projekt budowlany, a zatem w ocenie organu drugiej instancji biorąc pod uwagę zapis art. 35 ust 1 pkt 1 i 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek uzupełnia wniosku o żądane dokumenty (postanowienie z dnia [...], Nr [...]) i po bezskutecznym upływie terminu odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Przedstawiając powyższe stanowisko i wskazując konkretne przepisy prawa organ odwoławczy odstąpił od polemiki o zasadach wykładni prawa prezentując pogląd, że dopóki nie zostanie uchylony jakiś przepis obowiązującego prawa, bądź stwierdzona jego nieważność, musi on być respektowany przez wszystkich adresatów, gdyż tego wymaga zasada państwa prawa. Natomiast rozpatrywanie zarzutów dotyczących obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej, które winny jedynie przestrzegać jego zapisów na równi z zapisami ustaw i rozporządzeń, na podstawie których wydają stosowne decyzje. Na powyższą decyzję Wojewody [...] J. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie, sformułowanie oceny prawnej co do dalszego postępowania, a w szczególności co do zgodności par. 6 ust. 1 i par. 7 ust. 1 uchwały Nr LXXII/1623/01 Rady Miasta Łodzi z dnia 27. grudnia 2001 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru miasta Ł. z art. 4 Prawa budowlanego oraz par. 28 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi co do zasady powtórzono argumentację podnoszoną w toku postępowania administracyjnego, dodatkowo wskazując, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji obraża zasadę konstytucyjną wyrażoną w przepisie art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji z dnia 4. listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż w czasie obowiązywania przedmiotowego planu miejscowego organy administracji architektoniczno – budowlanej udzieliły pozwoleń na budowę na nieruchomościach położonych w Ł. przy ul. C, D, E, gdzie nie ma kanalizacji deszczowej, a także częściowo i kanalizacji sanitarnej. Na wezwanie Sądu, Wojewoda [...] pismem z dnia 14. lutego 2008 r. (znak: [...]) złożył do akt sprawy kopie decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwolenia na budowę na nieruchomościach znajdujących się w Ł. przy ul. C, D i E wraz ze wskazaniem, w jaki sposób w udzielonych pozwoleniach rozwiązano kwestię odprowadzania wód opadowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a., wobec nie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na wstępie należy podkreślić, iż stosownie do treści art. 77 par. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. organy prowadząc postępowanie są zobowiązane do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. W tym przypadku ciężar dowodu spoczywa na organach administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli zatem strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, a negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych w zakresie skompletowania materiału niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy nie powinien obciążać skarżącego. Poprzez wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego należy rozumieć takie ustosunkowanie się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzy możliwe do zaakceptowania podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z przepisu art. 80 k.p.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7. grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 2668, Lex 189791, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10. stycznia 2006 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1031/05 Lex 220797, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22. grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 912/03, Lex 235235). Ocena wspomniana, zgodnie z przepisem art. 107 par. 3 k.p.a., winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji organów obu instancji sprowadza się w głównej mierze do zrelacjonowania przebiegu postępowania oraz zacytowania poszczególnych tez z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27. grudnia 2001 r., Nr LXXII/1623/01 o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w granicach ulic: Podchorążych, Dąbrowszczaków, Rąbińskiej i terenów zespołu mieszkaniowego "Leśny Jasieniec". Tymczasem szczegółowa analiza materiału dowodowego potwierdza zarzuty skarżącego, formułowane zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego. Faktem jest, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak w procesie udzielania pozwolenia na budowę powinna być oceniona zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, określającego zakres obowiązków organu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. Jednym z takich obowiązków jest zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie należy mieć na względzie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno budowlane komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane. Również z tymi ostatnimi organ administracji zobowiązany jest porównać projekt budowlany, celem przesądzenia o zgodności tego projektu z prawem (art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego), a porównanie to winno odbyć się według omówionych powyżej zasad postępowania administracyjnego. W badanej sprawie organy administracji dokonując porównania złożonego przez J. J. projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru ograniczyły się do literalnej interpretacji jego zapisów, w części dotyczącej obowiązku włączenia instalacji projektowanego budynku do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Analiza fundamentalnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana została przez organ administracji obu instancji w sposób, który nie tylko nie odpowiada warunkom należytej wykładni przepisu prawa ale również z całkowitym pominięciem rozważenia okoliczności dotyczących faktycznych możliwości podłączenia przedmiotowej nieruchomości do nieistniejącej na danym terenie kanalizacji deszczowej. W ocenie sądu zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależniający realizację zabudowy od wybudowania sieci kanalizacji deszczowej w celu odprowadzania wód opadowych nie jest jednoznaczny, w szczególności nie wynika z owego zapisu o jakiego rodzaju sieć kanalizacji deszczowej chodziło lokalnemu prawodawcy gdy umieszczał ów zapis w akcie prawa miejscowego. Organ wymagania tego również nie skonkretyzował domagając się od skarżącego dostosowania przedłożonego projektu budowlanego do powyższych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu brak doprecyzowania kwestii rodzaju sieci kanalizacji deszczowej w przepisach prawa miejscowego nakazuje powyższy zapis prawa interpretować w taki sposób aby nadać mu racjonalną i powszechnie zrozumiałą treść. Jest to podstawowy obowiązek każdego podmiotu stosującego prawo, z którego organy administracji w niniejszej sprawie nie wywiązały się należycie. Skoro bowiem istnieje pole do tego aby ogólnemu zapisowi prawa nadać racjonalne rozumienie w konkretnej sprawie, to organy administracji winny przede wszystkim na to nakierować swą aktywność, a w realiach niniejszej sprawy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie czy ową sieć kanalizacji deszczowej może stanowić istniejący już w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji rów melioracyjny, czy też pod pojęciem sieci kanalizacji deszczowej należy rozumieć innego rodzaju instalację. Jeżeli organy administracji doszłyby do wniosku, iż istniejący rów melioracyjny, którego funkcją jest odprowadzanie wody opadowej nie jest elementem sieci kanalizacji deszczowej, o którym mówił lokalny prawodawca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to winny jasno wskazać, jaki rodzaj instalacji służącej do odprowadzania wody opadowej rozumieją pod pojęciem sieci kanalizacji deszczowej. Ustaleń i rozważań w powyższym zakresie zabrakło w niniejszej sprawie i jest to okoliczność, która w sposób oczywisty deprecjonuje tak zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą. Gdyby organy administracji pokusiły się o analizę zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie rodzaju sieci kanalizacji deszczowej, to bezsprzecznie musiałyby odnieść się do sytuacji faktycznej istniejącej w niniejszej sprawie i tym samym zmuszone byłyby do dokonania jej oceny. Organy obu instancji zaniechały natomiast jakiegokolwiek odniesienia się w istniejącej sytuacji faktycznej do systemu norm wskazanych w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a w szczególności do treści przepisu par. 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wskazującego zamienne rozwiązanie techniczne w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej. Analiza powyższych zapisów – na gruncie stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie – winna być dla organów systemowym kryterium interpretacyjnym zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak natomiast się nie stało, a wręcz organy przeciwstawiły zapisy miejscowego planu w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych treści przywołanych powyżej przepisów prawa wskazując na zamierzoną przez lokalnego prawodawcę odrębność regulacji zawartych w miejscowym planie. Swoim zachowaniem organy obu instancji w sposób nieprawidłowy i zupełnie zbędny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przeniosły istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienie prawne z płaszczyzny wykładni przepisu prawa na płaszczyznę norm kolizyjnych. Ponadto należy wskazać, iż uzależnienie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej obu instancji zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego od wykonania obowiązku, który w istocie musiałby oznaczać wybudowanie przez inwestora bliżej nieokreślonej instalacji kanalizacji deszczowej i do tego na gruncie nie należącym do inwestora, nie może znaleźć aprobaty, bowiem przeczyłoby to zasadzie racjonalności prawodawcy. W szczególności uznać należy, iż racjonalny prawodawca wybiera instrumenty współmierne do realizacji obranych celów. Tak więc organy administracji w niniejszej sprawie winny były ocenić zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałymi przepisami zgodnie z najlepszym stanem wiedzy, przy uwzględnieniu sytuacji, w której ten sam cel mógłby być osiągnięty różnymi środkami oraz przy uwzględnieniu zasady najmniejszej ingerencji, a więc organ w wyniku przeprowadzonej analizy całości systemu norm prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie wybrać winien środek najsłabiej wykraczający w prawa, czy wolności jednostki. Nie wolno bowiem doprowadzić do ograniczenia prawa strony i nakładania obowiązku, jeśli wartość celu takiego ograniczenia sfery praw nie usprawiedliwia, a ingerencja w sferę statusu jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (vide: Z. Niewiadomski; Prawo budowlane – Komentarz wyd. 2, C.H. BECK, Warszawa 2007, s. 101-102). Celem tym, stosownie do treści przepisu art. 4 ustawy – Prawo budowlane jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej. Powyższe rozważania tym bardziej stają się doniosłe, jeżeli zauważy się fakt i z dokumentów załączonych do akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, iż na przedmiotowym terenie zostało wydane w okresie obowiązywania uchwały statuującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego szereg pozwoleń na budowę, w których wprost przyjęto sposób odprowadzania wód opadowych zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w par. 28 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury (k. 25 do 36 akt sprawy). To z kolei może wskazywać, iż w rozpoznawanej sprawie naruszono także podnoszoną w skardze, konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, którą organy winny przestrzegać stosownie do treści art. 8 k.p.a.. O naruszeniu niniejszej zasady możemy mówić, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki, a z taką właśnie sytuacją możemy mieć do czynienia w niniejszym postępowaniu. Strona skarżąca pomimo, iż zarzut nierównego traktowania wobec prawa zgłaszała wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego przytaczając przykłady, które jej zdaniem wskazywały na nierówność wobec prawa podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej, to organy konsekwentnie pomijały powyższy zarzut wskazując, iż nie mogą w toku niniejszej sprawy odnosić się do innych rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w toku innych postępowań. W ocenie sądu taka postawa, jaka zaprezentowana została przez organy administracji w odniesieniu do zarzutu nierównego traktowania obywateli wobec prawa ma charakter zaniechania odniesienia się do istotnych elementów postępowania administracyjnego. Zasada wyrażona w przepisie art. 8 k.p.a. na nie tylko walor postulacyjny w toku prowadzonego postępowania lecz jest normą prawa, możliwą i konieczną do weryfikacji w toku każdego postępowania administracyjnego. Tak więc postawienie przez stronę powyższego zarzutu obrazy art. 8 k.p.a. i przytoczenie konkretnych argumentów dla uzasadnienia tegoż zarzutu winno skutkować po stronie organu aktywnością w zakresie weryfikacji tychże zarzutów. Nic takiego jednak nie nastąpiło w niniejszej sprawie, czym organy jednoznacznie naruszyły przytoczone już powyżej przepisy o ocenie wszystkich okoliczności sprawy w ich całokształcie, po wyczerpującym ustaleniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym, że podniesione przez skarżącego zarzuty nierównego traktowania wobec prawa obywateli mogą być w pewnym zakresie uzasadnione świadczy już tylko pobieżna analiza dokumentów zaprezentowanych przez sądem. Nie jest jednak rolą sądu samodzielne dokonywanie takiej analizy. To organy administracji winny analizy tej dokonać tak aby w całokształcie okoliczności sprawy ocenić zasadność podniesionego zarzutu. Inaczej niesposób wskazać, iż prowadzone postępowanie organów administracji pogłębiło zaufania obywateli do organów Państwa. Ponowne rozpoznanie wniosku inwestora winno zostać poprzedzone wszechstronną oceną należycie zgromadzonego materiału dowodowego przy uwzględnieniu uwag podanych w niniejszym uzasadnieniu. Należycie oceniona całość okoliczności niniejszej sprawy może dopiero być podstawą dla dokonania subsumcji, zaś stosowanie przepisu prawa winno być możliwe dopiero po ustaleniu w drodze reguł interpretacyjnych, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, takiego rozumienia treści normy prawnej, która możliwa będzie do akceptacji również z punktu widzenia reguł funkcjonalnych i systemowych Reasumując należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organy administracji postępowanie, skutkuje naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. i na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt. 1 lit "c" p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a.. J.S.